III SA/Wa 125/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z 14 czerwca 2005 r. A. P. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek, z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od sierpnia do grudnia 1999 r., powołując się na art. 83 ust. l pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - nazwanej dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż A. P. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie leśnictwa i handlu od 21 marca 1997 r. do 31 marca 2000r. Aktualnie pobiera rentę rodzinną w wysokości 823,30 zł brutto, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł, oraz raz w roku dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł. Syn, z którym wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe otrzymuje stypendium w wysokości 250 zł. miesięcznie. Organ stwierdził, iż stosownie do dyspozycji przepisu art. 28 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powyższe przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. Pismem z 22 sierpnia 2005 r. A. P. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległości wskazując, iż sytuacja materialna jej rodziny uległa dalszemu pogorszeniu. Wskazała, iż jej syn po ukończeniu nauki zarejestrowany jest jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Ponadto pozostaje pod stałą kontrolą poradni psychiatrycznej. A. P. wskazała również, iż od września 2005 r. nie przysługują jej dodatkowe świadczenia pobierane na córkę. Decyzją z [...] października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie wskazał, iż decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, dotyczy sytuacji wyjątkowych mieszczących się w granicach ustawowych przesłanek. Jednak nawet wystąpienie ustawowych przesłanek nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawczyni, Zakład nie ma obowiązku umorzenia zaległości. W skardze z 8 listopada 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie wzięto pod uwagę pogarszającej się sytuacji materialnej jej rodziny. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. -dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Przedmiotem sporu w sprawie, jest rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. utrzymujące w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą zgody na umorzenie należności z tytułu składek: - na ubezpieczenia społeczne za okres od 08/1999 r. - 12/1999 r. w łącznej kwocie 4.1012,82 zł, - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 08/1999 r. - 12/1999 r. w łącznej kwocie 796,84 zł, - na Fundusz Pracy za okres od 08/1999 r. - 12/1999 r. w łącznej kwocie 278, 12 zł oraz odsetek liczonych na dzień 14.06.2005 r. w kwocie 165,80 zł., podjęte w trybie art. 83 § 1 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., oparte na uznaniu administracyjnym. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że organ może umorzyć należność w sytuacji zaistnienia powołanych w tych przepisach przesłanek (art. 28 ust. 2 i art. 3 u.s.u.s.). Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek zostały określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie z którym, Zakład ma prawo umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej chorobę zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oznacza to, że jeśli w wyniku analizy sytuacji Skarżącego okaże się, że zaistnieją w/w przesłanki, organ może, ale nie musi dokonać umorzenia powstałej zaległości. A więc ustawodawca, pozostawił organowi rozstrzygającemu zarówno ocenę istnienia w konkretnej sprawie ustawowych przesłanek umorzenia, jak i wybór jednego z możliwych rozwiązań. Ten uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności, nie może być utożsamiany z całkowitą dowolnością rozstrzygnięcia. Oceniają legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustawowo przyznanych organowi kompetencji stwierdzić należy, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania . Należy przyznać Skarżącej rację, iż organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie wziął pod uwagę pogarszającej się sytuacji materialnej jej rodziny. Nie wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "niezbędne potrzeby życiowe", a więc ocena sytuacji Skarżącej nie mogła zostać uznana przez Sąd za prawidłową. Kryteria jakie organ administracji stosuje przy rozpoznaniu sprawy muszą być dla strony jasne. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd zdaje sobie sprawę, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zaistnienia określonych ustawowo przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; z dnia 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95; czy też z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w K.p.a., przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 w/w rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, przesłanek do uchylenia decyzji Zakładu. Stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § l i 3 K.p.a. które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do argumentów podniesionych przez Skarżącą we wniosku o umorzenie zaległości, a także do konkretnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Sąd ocenił, iż uzasadnienia ograniczającego się do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przytoczenia treści przepisów prawa, nie można uznać za wyczerpujące. Kierując się dyrektywami zawartymi w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia, biorąc pod uwagę stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżącej, organ miał obowiązek ustalić czy opłacenie przedmiotowych należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Mając zebrany materiał dowodowy dotyczący sytuacji materialnej Skarżącej i jej rodziny, organ nie odniósł się do faktu czy sytuacja materialna Skarżącej i jej rodziny jest na tyle trudna, że nie jest ona w stanie uregulować należności, gdyż pozbawiłoby to ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zwrócił ponadto uwagę na fakt, że organ badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim bieżące okoliczności sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, takie działanie organu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy a także sprzeczne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Uzasadnienie decyzji należy również ocenić w kontekście zasady przekonywania, zawartej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ winien w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentów zawartych we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do twierdzeń dotyczących jej źródeł utrzymania, stanu zdrowia syna, chorego na schizofrenię i ponoszonych w związku z jego chorobą wydatków, a także kwot niezbędnych dla zaspokojenia bieżących kosztów utrzymania rodziny Skarżącej. Dopiero gruntowna analiza powyższych argumentów, a także materiału zgromadzonego przez organ w toku prowadzonego postępowania, może być przesłanką do wydania rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Zaznaczyć należy, że powyższe uwagi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., odnoszą się także do decyzji wydanej przez Zakład w niniejszej sprawie, w pierwszej instancji. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w rozpatrywanej sprawie jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § l K.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu, organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że nie wywiązanie się przez Prezesa Zakładu z obowiązków nałożonych art. 10 § l K.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez Skarżącą okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes Zakładu, a wcześniej Zakład, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § l K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § l pkt l lit. c) p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zagwarantować stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.