III SA/Wa 1262/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 30 września 2005 r. M. C. - określany dalej jako skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. o umorzenia w całości zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z tytułu niezapłaconych składek w latach 1999 - 2001 r. w łącznej kwocie wraz z odsetkami w wysokości 24.836,90 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że zadłużenie względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spowodowane jest brakiem zysków z prowadzonej działalności gospodarczej, w tym w szczególności niewypłacalnością pracodawców. Wnioskodawca podniósł także, że mimo zawieszenia działalności gospodarczej naliczano mu zaległe składki na ubezpieczenia społeczne. Skarżący przyznał jednak w złożonym wniosku, że informacja o zawieszeniu działalności gospodarczej nie dotarła do ZUS oraz do właściwego urzędu skarbowego. Wnioskodawca oświadczył również, że pozostaje w trudnej sytuacji finansowej, jest osobą bezrobotną, nie posiada też majątku pozwalającego na spłatę powstałego zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku pana M. C. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr sprawy [...] odmówił umorzenia zaległych składek wskazując, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożył dokumentów, z których jednoznacznie by wynikało, że jego sytuacja jest wyjątkowo trudna i spłata zadłużenia wpłynęłaby na możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się także na młody wiek płatnika składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono także, że zobowiązany nie posiada zaległości podatkowych, a także że nie korzysta z pomocy opieki społecznej. W ocenie organu wydającego decyzję sytuacja życiowa płatnika składek nie uzasadniała umorzenia zaległych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 grudnia 2005 r. skarżący powtórzył wskazane we wniosku o umorzenie zaległości argumenty dotyczące jego trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Wskazał, że jest osobą bezrobotną, jest też zobowiązany do ponoszenia kosztów świadczeń alimentacyjnych przyznanych przez Sąd cywilny na rzecz jego małoletniej córki w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. W piśmie tym wskazał ponadto, że nie jest w stanie płacić ustalonych przez ZUS rat spłaty zaległości w wysokości 500 zł miesięcznie. W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie określonym w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako Kpa), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr sprawy [...] odmówił umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu Prezes ZUS przywołał dyspozycję przepisów art. 23, art. 28 ust. 2 i ust. 3a, art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.- powoływanej dalej jako u.s.u.s.). W dalszej części uzasadnienia wskazał, że zobowiązany nie przedłożył nowych dowodów, które umożliwiałyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Na ostateczną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezesa ZUS) skarżący wniósł do Sądu administracyjnego skargę, w której opisał swoją trudną sytuację życiową i finansową, która w jego ocenie uniemożliwia spłatę powstałego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia ww. należności, tak jak tego oczekiwałby skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy Kpa. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kpa. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14 - dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 Kpa), a postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozstrzygnięcie sprawy kończy się wydaniem, w tym przypadku decyzji w formie przewidzianej w art. 138 § 1 Kpa. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 Kpa. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 Kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa narusza prawo. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 Kpa. W rozpoznanej sprawie można się jedynie domyślać, iż zamiarem Prezesa ZUS mogło być utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. Taki wniosek zdaje się potwierdzać odpowiedź na skargę. Sąd dokonując jednak oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił. Przytoczone okoliczności wskazują, że w przedmiocie umorzenia ww. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ich pochodnych (odsetek, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych) Prezes ZUS zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie wypowiedział się, jak wyżej wskazano, co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani też jej nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. Uchylenie decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie istniejącego zadłużenia z tytułu ww. składek i pochodnych od nich uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 Kpa. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji sprowadzające się do lakonicznego hasłowego stwierdzenia, że ze względu na to, iż skarżący nie przedłożył nowych dowodów i nie wskazał innych niż zawarte we wniosku okoliczności nie zostały spełnione warunki do umorzenia należności z tytułu składek w sposób oczywisty narusza powołane powyżej przepisy procedury administracyjnej. Na marginesie za niezrozumiałe należy uznać to, iż organ wydający decyzję dysponujący szerokim zakresem zebranych dowodów, szczegółowymi relacjami w sprawie sporządzonymi przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ostatecznej ujmuje stan faktyczny sprawy w jednym zdaniu, nie wskazując też na żadne okoliczności i dowody przemawiające za takim a nie innych sposobem rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie ponowne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.