III SA/Wa 1274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pismem z 16 września 2005 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, R. S., wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. Wnioskodawczyni wskazała, iż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przebywała na rencie chorobowej i nie wiedziała, że musi płacić składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek uzasadniła bardzo trudną sytuacją materialną rodziny, związaną przede wszystkim z licznymi zaciągniętymi kredytami i pożyczkami. Decyzją z [...] listopada 2005 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 1999 r. do maja 2000 r. w łącznej kwocie 2.075,08 zł (w tym z tytułu składek - 849,88 zł, z tytułu odsetek - 1.225,20 zł) uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności, określone w art. 28 u.s.u.s. Organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zaległości. Ponadto, w ocenie organu, za umorzeniem zaległości nie przemawia również sytuacja materialna skarżącej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien liczyć się z koniecznością opłacania składek. Z kolei zobowiązania skarżącej z tytułu pożyczek i kredytów powstały później niż zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek. Pismem z 17 stycznia 2006 r. R. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, iż organ nieuważnie i wybiórczo zapoznał się z jej wnioskiem. Wskazała, iż jej zadłużenie co miesiąc wzrasta. Z kolei dom, w którym mieszka jest niewykończony i obciążony kredytem hipotecznym. W ocenie skarżącej, w jej sytuacji, zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie należności, z uwagi na ważny interes zobowiązanego, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej - rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r.). Decyzją z [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2005 r. Prezes ZUS wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę nie stwierdził wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę do zmiany decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w trakcie postępowania ustalono, że R. S. aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy i pobiera z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 460 zł netto - do lutego 2006 r. Z informacji zawartej w zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2004 (PIT-37) wynika, iż wnioskodawczyni osiągnęła dochód w wysokości 22.100,82 zł z tytułu stosunku pracy. Ponadto z przedstawionych dokumentów wynika, iż małżonek R. S. - w tym samym okresie osiągnął dochód w wysokości 30.203,34 zł. Powyższe kwoty, zdaniem organu, świadczą o tym, iż dochody osiągnięte przez zobowiązaną oraz jej małżonka pozwalały na uregulowanie zaległych składek z tytułu prowadzonej działalności. Ponadto, jak wynika z kserokopii aktów notarialnych, Państwo R. i P. S. są właścicielami nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] oraz lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Dlatego też, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s., uzasadniająca umorzenie należności. Wobec dłużniczki nie była prowadzona egzekucja administracyjna, a co za tym idzie, nie jest stwierdzona całkowita nieściągalność należności. W związku z powyższym, a w szczególności w związku brakiem stwierdzonej całkowitej nieściągalności oraz możliwością zabezpieczenia należności na posiadanych nieruchomościach organ stwierdził, iż nie spełniono warunków umożliwiających umorzenia należności z tytułu składek. Prezes ZUS wskazał również na możliwość ratalnej spłaty zadłużenia. We wniesionej skardze, R. S., opisała trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz przyczyny powstania zaległości. Skarżąca wskazała, iż zaległości z tytułu składek powstały w okresie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, tj. prowadzenia kiosku [...]. Wnioskodawczyni w tym czasie przebywała na rencie i nie wiedziała o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. O powyższym obowiązku nie poinformował jej również ZUS. Skarżąca podniosła, iż dopiero po ponad 5-ciu latach po zakończeniu działalności gospodarczej, organ wezwał ją do zapłacenia składek wraz z odsetkami. Przy czym, aktualnie, kwota odsetek przewyższa kwotę zaległości. Skarżąca wskazała, iż rok 2004 był dla niej wyjątkowo trudny, gdyż w tym roku wzięła kredyt hipoteczny z myślą o przeprowadzeniu się do nowego domu, a także zadłużyła się u znajomych i rodziny. Pomimo tego, dom skarżącej jest tylko częściowo wykończony, a skarżąca spłaca liczne kredyty i pożyczki. Skarżąca podniosła, iż skończyła pobierać zasiłek dla bezrobotnych i nadal jest bez pracy. Z kolei miesięczna pensja jej męża wynosi ok. 1750 zł. Po opłaceniu comiesięcznych zobowiązań pozostaje kwota ok. 160 zł. Dlatego też, nie jest ona w stanie spłacić zadłużenia w układzie ratalnym. W ocenie skarżącej, sytuacja, w której się znajduje, wypełnia przesłanki, o których mowa w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., ponieważ opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - "p.p.s.a.") - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W pierwszej kolejności Sąd, kierując się normą z art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną, uznał za konieczne poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym i wskazać na istotne naruszenia prawa, których z urzędu dopatrzył się w sprawie. W tym kontekście Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kwestia umarzania tych należności unormowana zaś została, m.in. w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności, dające podstawę do umorzenia należności, pomimo braku tej nieściągalności na zasadach, określonych w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. oraz przepisach przywołanego w skardze rozporządzenia. Sąd podkreśla, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "mogą być umorzone", implikującym fakultatywny charakter rozstrzygnięcia i oznaczającym, że w każdym wypadku wydawane ono zostaje w ramach uznania organu. Dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolności podejmowanego rozstrzygnięcia. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek polegający na zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonaniu wnikliwej jego oceny oraz jak najpełniejszym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS także związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Tymczasem, w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w obydwu decyzjach, jako podstawę odmowy umorzenia należności z tytułu składek, organy wskazały brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, zawężając swoje rozważania do przepisów art. 28 ust. 1 i ust. 3 u.s.u.s. Organy pominęły natomiast przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z powyższym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Konsekwencja powyższego, było to, iż zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej organy w ogóle nie przeanalizowały wystąpienia przesłanek umorzenia zaległych składek, o których mowa w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., na które w sposób wyraźny powoływała się skarżąca w pismach kierowanych do organów ZUS. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia zaległe składki na ubezpieczenia społeczne mogą zostać umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W szczególności, jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca powoływała się na sytuacje określone w punkcie 1). Tymczasem decyzje zapadłe w rozpoznawanej sprawie, wbrew wyraźnemu żądaniu strony, nie odnoszą się do tych okoliczności, poprzestając na zacytowaniu powyższych przepisów. W związku z powyższym, brak w nich wyjaśnienia, z jakich względów nie uznano, że sytuacja skarżącej nie wypełnia przesłanek umorzenia, określonych w rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów rozp. MGPiPS z 31 lipca 2003 r. stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza dodatkowo, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podobnie jak organ pierwszej instancji, treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Ponadto, za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej Sąd uznał zamieszczenie w zaskarżonej decyzji jedynie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Należało bowiem powołać również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.