III SA/Wa 1277/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek,, Asesor WSA Sylwester Golec,, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi Biura Handlowo - Usługowego "H." H.P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty wpłat na PFRON za okres od marca 2000 r. do września 2004 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu odwołania Biura Handlowo - Usługowego "H" H.P. w R., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes Zarządu PFRON) z dnia [...] maja 2005 r. odmawiającą skarżącemu umorzenia i rozłożenia na raty należności z tytułu wpłat na PRFON wraz z odsetkami za okres od marca 2000 r. do września 2004 r. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2004 r. Biura Handlowo - Usługowego "H" H.P. w R. zwróciło się do Prezesa Zarządu PFRON, o rozłożenie na raty należności z tytułu zaległych wpłat na PFRON. Następnie pismem z dnia 7 lutego 2005 r., strona wniosła o udzielenie pomocy publicznej w ramach pomocy de minimis załączając wymagane przez PFRON dokumenty. Kolejnymi pismami z dnia 31 marca 2005 r. i 20 kwietnia 2005 r. strona uzupełniła wniosek i wniosła o umorzenie należności na rzecz PFRON. W uzasadnieniu wniosku oraz pismach uzupełniających wnioskodawca wskazał na trudności finansowe spowodowane niskim kursem EURO wobec złotego przy sztywnych cenach eksportowanych towarów określonych w długoterminowych kontraktach. Ponadto wyjaśnił, że dokonanie wpłat zaległych należności za lata 2000-2004 spowoduje utratę płynności finansowej firmy, a w konsekwencji zaprzestanie działalności i likwidację zakładu pracy, co ujemnie wpłynie na lokalny rynek pracy. Pismem z 13 stycznia 2005 r. wezwano wnioskodawcę do nadesłania informacji m.in. o stanie zatrudnienia, krótkiego opisu podstawowych założeń restrukturyzacji przedsiębiorcy oraz bilansu za 2004 r. wraz z rachunkiem wyników i strat. Jednocześnie w piśmie tym zawarto informację, że wniosek strony zostanie rozpoznany po ostatecznym ustaleniu wysokości zadłużenia wobec PFRON i wydaniu decyzji określającej zobowiązanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskodawca w piśmie z dnia 7 lutego 2005 r. nadesłał stosowną dokumentację, zaś w odniesieniu do nadesłania bilansu za 2004 r. oraz podstawowych założeń restrukturyzacji wyjaśniło, że nie sporządza bilansu, bowiem prowadzi księgowość w formie podatkowej księgi przychodów i rozchodów, a także nie planuje restrukturyzacji. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Zarządu PFRON określił wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji, a następnie w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 12 maja 2005 r. zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w którym Prezes PFRON uzyskał dochodzoną kwotę. W wyniku rozpoznania wniosku Biura Handlowo - Usługowego "H", Prezes PFRON wydał w dniu [...] maja 2005 r. decyzję, którą w pkt 1) odmówił umorzenia należnych wpłat w kwocie 93.099,97 zł oraz odsetek w kwocie 43.988.89 zł a w pkt 2) odmówił rozłożenia wymienionych kwot na raty. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 49 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. dalej jako ustawa o rehabilitacji zawodowej), art. 48 § 3 i art. 67 §1a i § 2 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. - dalej O.p.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy w zakresie niektórych ulg i zwolnień podatkowych w ramach pomocy de minimis (Oz.U. Nr 94 poz. 900), uznał, że w związku z tym, iż całość sprzedaży skarżącego Biura stanowi eksport, który może grozić zakłócaniem konkurencji, a w wysokim stopniu może mieć wpływ na wymianę handlową między krajami członkowskimi, brak jest podstaw do udzielenia ulgi z tytułu wpłat na PFRON poprzez rozłożenie na raty i umorzenie należnych wpłat na podstawie art. 48 § 3 i art. 67 § O.p. bowiem organ nie ma swobody w zakresie udzielania pomocy dla działalności związanej eksportem i pomoc ta jest niedopuszczalna. W odwołaniu z dnia 15 czerwca 2005 r. wskazano na bardzo trudną sytuacją finansową firmy podnosząc, iż jej działalność jest kwalifikowana jako wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów, a wydaną decyzję oparto na błędnej interpretacji przepisów prawa z pominięciem analizy przesłanek, o których mowa w art. 48 § 3 i art. 67 ust. 1 O.p. Zdaniem skarżącego na treść decyzji wpłynął fakt zaspokojenia należności wobec PFRON w wyniku wszczętej egzekucji, a to z kolei spowodowało brak merytorycznego rozpoznania wniosku. Utrzymując w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i art. 233 § 1 pkt 1 O.p. uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji uzasadnione było stanem faktycznym i prawnym sprawy. W ocenie organu odwoławczego, podjęcie działalności gospodarczej zawsze wiąże się z ryzykiem, co do osiąganych wyników i zawsze winno uwzględniać obciążenia publicznoprawne. Dlatego też, podmiot prowadzący działalność gospodarczą, musi ją tak kalkulować, aby sprostać w wymaganych prawem terminach, zobowiązaniom publicznoprawnym wiążącym się z tą działalnością. Ponadto stwierdził, że nie przedstawienie przez odwołującego się aktualnego rachunku zysków i strat pozwala domniemywać, że strona jest w stanie spłacić należne wpłaty. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał również, iż rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze także interes społeczny. Stwierdził, iż nadmierne uszczuplenie środków Funduszu mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie rehabilitacji i integracji osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż pomoc doraźna udzielana w formie: odroczenia terminu płatności podatku, rozłożenia na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami oraz umorzenia całości lub części zaległości jest niedopuszczalna w ustawodawstwie unijnym. W skardze z dnia 28 lutego 2006 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 67 § 1, art. 48 § 1 pkt 2 O.p. w związku z przepisami Rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania artykułów 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis, - naruszenie zasad postępowania tj. art. 121 § 1 i art. 122 O.p - błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia poprzez przyjęcie, że pomoc publiczna, o którą stara się skarżący jest pomocą doraźną zabronioną w świetle ustawodawstwa UE. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, iż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do argumentów zawartych w pismach składanych w toku postępowania, a także nie zajął stanowiska, co do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, ograniczając się jedynie do pobieżnej oceny interesu skarżącego pomijając zupełnie interes publiczny, polegający na utrzymaniu miejsc pracy. Skarżący wskazał również, że brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty należności przez organ I instancji uniemożliwił stronie składania nowych środków dowodowych w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skarżący nie wiedział, jaka jest ocena organu dotycząca materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Stwierdził również, że pomoc, o jaką się starał należało zakwalifikować jako pomoc de minimis tj. pomoc publiczną przewidzianą wart. 67 § 1 i art. 48 § 1 pkt 2 O.P. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 140 O.p. tj. nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy przyczyn, dla których nie rozpoznał odwołania skarżącego we właściwym terminie. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziły w stosunku do strony przesłanki do umorzenia zaległości czy też rozłożenia na raty, a fakt nie przedstawienia aktualnego rachunku zysków i strat pozwalał organowi odwoławczemu domniemywać, że strona jest w stanie spłacić należność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola sądowa zaskarżonych postanowień, decyzji bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest, bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, iż organy I i II instancji w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy wskazać, że będący postawą orzekania przez Prezesa PFRON art. 67 O.p. został uchylony przez art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Oz.U. z 2005 r. Nr 143, poz. 1199) o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw. Zmiany wprowadzone w ordynacji od dnia 1 września 2005 r. zawierają nowy rozdział 7a zatytułowany "ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych". Zamieszczony w tym rozdziale przepis art. 67 b pkt 2 przewiduje, że organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67 a, które stanowią pomoc de minimis w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego (...). Zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 stycznia 2006 r. nie uwzględniła zmian, które nastąpiły w przepisach będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Należy zgodzić się z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej, bądź rozłożenia jej na raty należy do organów podatkowych. Wynika to z konstrukcji przepisu art. 67 § 1 O.p., który zarówno przed zmianą jak i po, przewiduje zasadę uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi, bowiem, iż organy podatkowe mogą umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę, lub też rozłożyć zapłatę podatku na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Zawarty w omawianych przepisach zwrot "może" oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu podatkowego. Owo uznanie administracyjne pozwala organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Organ podatkowy, zatem może, ale nie musi, umorzyć zaległość podatkową oraz odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny". Stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu ważnego interesu podatnika. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd zważył, iż ustalając przesłanki umorzenia zaległości podatkowych, ustawodawca użył w/w zwrotów niedookreślonych "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", co można uznać za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że ocena, czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 191 O.p.), a poprzedzać je powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 O.p.) oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych (art. 122 O.p.). Ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi wart. 210 § 4 O.p. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Uzasadnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika, powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji pełni oczywiście także inne funkcje - służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dowodzi, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego odpowiadającego tym wymogom. Tym samym zebrany materiał dowodowy nie mógł zostać uznany za wystarczający do rozważenia w tym konkretnym przypadku przesłanek "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" . Organ I instancji powołując się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 (Dz.U. Nr 94, poz. 900) w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy w zakresie niektórych ulg i zwolnień podatkowych w ramach pomocy de minimis i wydając na tej podstawie negatywną dla strony decyzję w żaden sposób nie ustalił czy pomoc, o którą ubiega się strona związana jest wyłącznie z jej działalnością eksportową w szczególności czy jest związana z ilością eksportowanych produktów. Takie stanowisko organu nie zostało również zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym, w którym strona kwestionowała zastosowanie wobec niej przepisów rozporządzenia i wadliwe zakwalifikowanie rodzaju pomocy, o jaką się ubiega. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy orzekające w niniejszej sprawie ograniczyło się do wezwania Spółki do przedłożenia informacji o stanie zatrudnienia, krótkiego opisu podstawowych założeń restrukturyzacji przedsiębiorcy, bilansu za 2004 r. wraz z rachunkiem wyników i strat oraz bieżących wyników finansowych. Przy czym, bilansu za 2004 r. skarżący nie nadesłał, bowiem jak wyjaśnił nie sporządza takowego, a księgowość prowadzi w formie podatkowej księgi przychodów i rozchodów. Wniosek, jaki organ odwoławczy wysnuł z powyższego faktu polegał na uznaniu, że skarżący jest w stanie spłacić należne zadłużenie wobec PFRON. Pozostała dokumentacja nadesłana przez skarżącego nie została poddana żadnej analizie, ani przez organ I instancji, ani też II instancji. Ponadto organy pominęły zupełnie argumenty i okoliczności powoływane przez Skarżącego we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r., piśmie z 7 lutego i 20 kwietnia 2005 r. a także w odwołaniu. W związku z powyższym uznać należało, iż w żadnym stopniu nie sprostały one obowiązkowi dokładnego określenia ważnego interesu podatnika i rozważenia na tym tle jego konkretnej sytuacji finansowej, istniejącej w czasie podejmowania rozstrzygnięcia. Ogólnikowość lakoniczność sformułowań zawartych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji uniemożliwia ustalenie, czy nie zostały przekroczone granice przyznanego tym organom uznania administracyjnego. Dodatkowo podkreślić należy, że organy obu instancji podejmowały działania w warunkach skutecznie wyegzekwowanej należności. Przed wydaniem, bowiem decyzji przez organ I instancji w dniu [...] maja 2005 r. wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, choć jak wynika z treści pierwszego wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. deklarował on wolę dobrowolnej spłaty należności rozłożonej na raty. Słusznie, zatem skarżący podnosi, że miał prawo oczekiwać od organu, iż przed rozpoznaniem jego wniosku o rozłożenie na raty bądź umorzenie nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne, wynikało to zresztą pośrednio z treści pisma Prezesa PFRON z dnia 13 stycznia 2005 r. Takie działanie organów w z pewnością nie pogłębiało zasady zaufania do organów i stanowiło naruszenie art.121 §1 O.p. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że organ odwoławczy nie zadośćuczynił zasadzie sygnalizacji o przyczynach opóźnienia w terminowym załatwieniu sprawy przewidzianej wart. 140 O.p. Natomiast w dniu 20 grudnia 2005 r. popadając w wewnętrzną sprzeczność, poinformował stronę, że wydanie decyzji ostatecznej nastąpi do dnia 15 grudnia 2005 r. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON, należało uznać za wydaną z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych wart. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W związku powyższym zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.