III SA/Wa 128/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska, asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 21 lipca 2005 r. M. R., powołując się na bardzo trudną sytuację materialną, złożyła wniosek o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynikających z przeniesienia na nią odpowiedzialności za zobowiązania męża L. R. z tytułu niepłacenia składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnianych przez niego pracowników. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją z [...] września 2005 r. Nr [...] odmówił umorzenia: 1) składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych przez L. R. pracowników za okres maj-grudzień1997 r. w wysokości 7 026,68 zł, określonych decyzją o przeniesieniu odpowiedzialności Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. 2) odsetek od nieopłaconych składek objętych decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w wysokości 7 779 zł. 3) składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych przez L. R. pracowników za okres listopad-grudzień 1998 r. w wysokości 529,90 zł, określonych w decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności Nr [...] z dnia [...]maja 2000 r. 4) odsetek ujętych w decyzji Nr [...] z [...] maja 2000 r. w wysokości 261,80 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją dnia [...] września 2005 r. Nr [...] odmówił umorzenia: 1) składek na ubezpieczenie społeczne L. R. za okres sierpień-listopad 1997 r. w wysokości 332,18 zł, określonych decyzją o przeniesieniu odpowiedzialności Nr [...] z dnia [...] maja 2000r. 2) odsetek od nieopłaconych składek objętych decyzja Nr [...] r. z dnia [...] maja 2000 r. w wysokości 367,70 zł. 3) składek na ubezpieczenie społeczne L. R. za okres listopad-grudzień 1998 r. w wysokości 374,70 zł, określonych w decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. 4) odsetek ujętych w decyzji Nr [...] z [...] maja 2000 r. w wysokości 157,60 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznał, że w przypadku M. R. nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie wymienionych wyżej należności. Pismem z dnia 5 października 2005 r. M. R. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskująca ponownie powołała się na swą trudną sytuację materialną, problemy zdrowotne męża oraz wyjazd za granicę jej syna. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] postanowił uchylić decyzję dnia [...] września 2005 r. Nr [...] oraz w całości umorzyć należności objęte tą decyzją. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu organ administracji publicznej stwierdził, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, albowiem art. 28 ust 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." umożliwia jego zastosowanie tylko do należności płatnika składek. Na powyższą decyzję pismem z dnia [...] listopada 2005 r. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się i nie rozumie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., który w decyzji z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] uznał, że ze względów rodzinnych i ekonomicznych nie ma możliwości spłaty części zadłużenia, a w decyzji z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] uznał, ze może spłacić należności kilkukrotnie wyższe. Skarżąca ponadto podniosła, iż jej sytuacja materialna ulega w dalszym ciągu pogorszeniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 2 stycznia 2006 r. zawierającym odpowiedź na skargę oświadczył, że wydanie decyzji w sprawie zostało poprzedzone podjęciem czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ podkreślił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne objęte zaskarżoną decyzja oraz decyzją ją poprzedzającą są należnościami z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. Brak jest zatem podstaw do umorzenia M. R., należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, gdyż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronie internetowej www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod kątem zgodności tego działania z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Artykuł 1 pkt 3 tej ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) nadał - z dniem 24 sierpnia 2005 r. - następujące brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.: Zgodnie z art. 83 ust 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne, o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy odpowiednio przepisy, dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w sentencji zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający został wskazany Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użyto tam wyrażenia " Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005 r. [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników". Należy podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718). W doktrynie podkreśla się, że wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67). Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 lipca 1994 r., sygn. akt: Przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymując zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005 r. [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników naruszył przepisy dotyczące jego właściwości instancyjnej - będącej odmianą właściwości rzeczowej. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 120). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało, iż Sąd nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych skargi, ponieważ w tej sytuacji byłoby to przedwczesne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 u.p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.