III SA/Wa 129/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), asesor WSA Sylwester Golec,, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. ze skargi J.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku J.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. A. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 8.438,64 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 2.703,75 zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 169,79 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia mogą być umorzone mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W postępowaniu natomiast ustalono, że J. A. posiada urządzenie do produkcji elementów betonowych, dwa stoły wibracyjne, dwie betoniarki oraz samochód STAR, rok produkcji 1972, jest współwłaścicielką samochodu ciężarowego Citroen, rok produkcji 1998 oraz posiada podstawowy sprzęt RTV i AGD. Biorąc również pod uwagę dochód z działalności gospodarczej, zdaniem organu zaistniały podstawy do stwierdzenia, że dłużniczka jest w stanie spłacić zadłużenie w dogodnym systemie ratalnym bez znacznego dla niej i jej rodziny uszczerbku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. A. podniosła, że osiąga dochód w wysokości 2.543,02 zł rocznie, sama utrzymuje syna, na którego alimenty od ojca wpływają co kilka miesięcy. Sprzęt RTV i AGD, który skarżąca posiada jest stary, częściowo ofiarowany przez znajomych. Urządzenia do produkcji elementów betonowych związanej z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą oraz samochód ciężarowy STAR są stare i niewiele warte. Jeżeli chodzi o samochód marki Citroen z kolei, J. A. wskazała, że został zakupiony na raty, z których dopiero pierwszych 7 jest zapłaconych. Kłopoty finansowe skarżącej rozpoczęły się od chwili wyprowadzenia się jej męża w 2000 r., który pozostawił długi i całkowicie puste mieszkanie. W 2001 r. zakład J.A. został zalany przez powódź. Skarżąca zaciągnęła na prowadzenie działalności gospodarczej kredyty, które następnie zrestrukturyzowano i częściowo umorzono odsetki. Również zaległe podatki zostały częściowo umorzone i częściowo rozłożone na raty. Nadto od maja 2002 r. systematycznie opłaca ona składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do wniosku skarżąca załączyła terminarz spłaty rat za samochód marki Citroen. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie wyjaśnił, iż przeprowadzona kontrola potwierdziła ustalenia organu I instancji. W takim stanie rzeczy, biorąc pod uwagę posiadanie majątku znacznej wartości oraz fakt, że działalność gospodarcza jest prowadzona nadal, istniały zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podstawy sądzić, iż można spłacić zadłużenie w dogodnym systemie ratalnym bez znacznego uszczerbku dla zobowiązanej i jej rodziny. J. A. pismem z dnia 30 listopada 2005 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające umorzenie składek, przytaczając poprzednią argumentację, a nadto, że w wyniku wypadku samochodowego, samochód marki Citroen uległ zniszczeniu. Wskazując na przebyty wypadek, do skargi załączyła kartę informacyjną ze szpitala oraz wyniki badań. Niezależnie od powyższego strona wskazała, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosi znacznych dochodów, a z analizy dokumentów wynika, iż w roku 2004 poniosła ona stratę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenie społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącej. Skarżąca w toku postępowania przedłożyła szereg istotnych jej zdaniem dowodów i podniosła określone okoliczności. W postępowaniu przed organem I instancji przedstawiła również na tę okoliczność dokumenty takie jak PIT - 36 za 2004 r., który obrazował poniesioną stratę, rachunki za prąd, gaz, czynsz, centralne ogrzewanie, kopię wyroku orzekającego rozwód, a także zaświadczenia o nieskorzystaniu z pomocy społecznej i nieposiadaniu gospodarstwa rolnego. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. A. załączyła z kolei terminarz spłaty rat za samochód. Skarżąca wskazywała też, że samotnie wychowuje 18 letniego syna. Prezes Zakładu, jak i organ I instancji nie odnieśli się jednak w żaden sposób do sytuacji skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach i dokumentach. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. W uzasadnieniach orzeczeń obu instancji wskazano jedynie, iż skarżąca posiada majątek znacznej wartości oraz osiąga dochód z działalności gospodarczej. Wyliczono także ruchomości, jakie J.A. posiada w miejscu zamieszkania, a także w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej. Zważyć należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności prowadzone na podstawie art. 28 u.s.u.s. nie jest postępowaniem egzekucyjnym, wobec czego odgrywają w nim rolę inne kryteria aniżeli wskazane w art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Prezes Zakładu analizując ponownie całość zgromadzonego materiału, stwierdził, że "spłata kredytu zaciągniętego na zakup samochodu nie jest pozytywną przesłanką do umorzenia należności". Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wydanych decyzjach wyjaśnili, że nie zostały stwierdzone także inne okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż powyższe ustalił na podstawie oceny przedłożonych przez zobowiązaną dowodów dotyczących sytuacji majątkowej oraz dochodów i wydatków rodziny, ale nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dokumentów. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Próbą oceny przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanu faktycznego była odpowiedź na skargę, która jednak jako pismo procesowe nie mogła zastąpić decyzji. Zdaniem Sądu, aby rozpatrzyć materiał dowodowy, przez pryzmat przepisu materialnego, który ma być zastosowany, należy wcześniej zebrać ten materiał, czego w tej sprawie nie uczyniono. W ten sposób, w obu decyzjach organy administracji publicznej nie mogły wskazać okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i dokonać oceny, czy zarobki skarżącej pozwalają na spłatę należności przy możliwościach jej dalszego zarobkowania poprzez prowadzenie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.