III SA/Wa 1314/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. W dniu 8 grudnia 2005 roku A. S. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwanej dalej KRUS o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podnosząc, iż nie jest on w stanie spłacić zadłużenia z uwagi na sytuację materialną. Wskazał, iż ma na utrzymaniu troje dzieci i żonę, która zajmuje się wychowaniem dzieci, osiąga dochody w kwocie 849 zł miesięcznie brutto. Opłata zaległych składek pozbawiłaby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z [...] stycznia 2006 roku Dyrektor KRUS Placówki Terenowej w R., działając z upoważnienia Prezesa KRUS odmówił umorzenia zadłużenia za okres IV kwartał 1996 roku - IV kwartał 2005 roku w kwocie 4.503,58 zł na podstawie art.36 ust.1 pkt 10 oraz art.41a ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Z 1998 roku Nr 7 poz.25 z późn. zmianami), zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu podano, że podstawą do podjęcia decyzji negatywnej był brak udokumentowanych okoliczności i zdarzeń losowych nie zawinionych przez rolnika mających wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. A. S. w dniu 20 stycznia 2006 roku złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu podniósł, że na powstanie zadłużenia wobec KRUS miał wpływ stan zdrowia jego żony i dziecka. Koszty leczenia członków rodziny pochłaniały jego dochody uzyskiwane w okresie, w którym powstało zadłużenie. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku Dyrektor KRUS Placówki Terenowej w R., działając z upoważnienia Prezesa KRUS umorzył należność w części odsetek w kwocie 1.171, 20 zł nie objętych egzekucją za okres IV kwartał 1996 roku, IV kwartał 2000 roku - III kwartał 2004 roku pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym, uzasadniając decyzję chorobą żony i dziecka ubezpieczonego oraz kosztami związanymi z ich leczeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w dniu 20 marca 2006 roku złożył A. S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie składek w całości. Podtrzymał argumenty dotychczas wskazywane. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa KRUS wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż organy przed wydaniem decyzji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Nie można korzystać z przywilejów ubezpieczenia rolniczego, nie ponosząc żadnych obciążeń. Ulga w postaci układu ratalnego jest adekwatna do sytuacji materialnej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów, które nie były podnoszone przez skarżącego. Należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy zarówno procedury, jak i prawa materialnego, w decyzji tej przekroczono prawo w sposób jasny i niedwuznaczny, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności KRUS z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a - art.1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stronie skarżącej służy środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowania zwykłego tryby odwoławczego przewidzianego w art.127 § 1 i 2 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie odpowiednio przepisy odnoszące się do odwołania, w tym również art. 138 § 1 k.p.a. zawierający katalog możliwych rozstrzygnięć organu II instancji wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy (w tym przypadku organ ponownie rozpatrujący sprawę) może: utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jeżeli uznaje, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa; uchylić w całości lub części zaskarżoną decyzję (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.) kiedy stwierdza, że decyzja jest nieprawidłowa i orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie przed organem I instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż żadne inne rozstrzygnięcie organu rozpatrującego ponownie sprawę nie jest dopuszczalne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku Prezes KRUS odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS umorzył należność w części odsetek w kwocie 1.171,20 zł za IV kwartał 1996 roku, IV kwartał 2000 roku - III kwartał 2004 roku. Decyzja ta nie odnosi się do decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiotowej sprawie, mimo że orzeczono w niej odmiennie w stosunku do poprzedniego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ rozpatrujący sprawę w II instancji uznał, iż jest ona nieprawidłowa, powinien ją uchylić i dopiero wtedy orzec co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 24 lutego 2006 roku nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych enumeratywnie w art.138 § 1 k.p.a. Należy więc stwierdzić, że doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa skutkującego zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ odwoławczy nie może dowolnie kształtować treści wydawanych przez siebie decyzji, jest związany w tym zakresie treścią art. 138 § 1 k.p.a. Analizując niniejszą sprawę, Sąd obok rażącego naruszenia prawa procesowego, dopatrzył się także naruszenia prawa materialnego skutkującego koniecznością wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego na podst. art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku Prezes KRUS umorzył część odsetek w kwocie 1.171,20 zł pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym. Podstawą materialnoprawną wydania decyzji jest wyżej przytaczany art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten nie wskazuje jednak na możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie pod jakimkolwiek warunkiem. Jeżeli zdaniem Prezesa KRUS zaistniały przesłanki do umorzenia określonych kwot, to takie umorzenie powinno mieć charakter bezwarunkowy. Wprowadzając do swojego rozstrzygnięcia nieprzewidziany prawem warunek, Prezes KRUS -uzupełnił" treść art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tym samym rażąco naruszył ten przepis. A. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o -ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie odsetek w całości". W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z [...] lutego 2006 roku. Sąd nie może orzekać co do istoty sprawy, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z obowiązków. Sądy administracyjne sprawują, jak już wcześniej podkreślano, kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez badanie zgodności aktu prawnego z obowiązującym prawem. Wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., przedwczesnym jest rozpatrywanie przez Sąd zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów dotyczących umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stwierdzając nieważność, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa KRUS. Działając na podst. art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd zwraca uwagę, iż decyzje Prezesa KRUS, jako decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczegółowe uzasadnienie ma szczególne znaczenie w przypadku tzw. decyzji uznaniowych, a do takich należy decyzja dotycząca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Lakoniczne uzasadnienie decyzji, jakie zostało sporządzone w niniejszej sprawie nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości - art.152 p.p.s.a. ----------------------- 7