III SA/Wa 1316/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Baran (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jacek Kaute, asesor WSA Agnieszka Sułkowska, Protokolant sekretarz sądowy Anna Skorupska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od marca 2020 r. do marca 2021 r. oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej jako: "wspólnota" lub "skarżąca") pismem z dnia 21 marca 2022 r. wniosła o stwierdzenie nadpłaty opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2021 roku. We wniosku powołała się na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność części uchwały Rady W. nr XXIV/671/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki takiej opłaty za pojemnik i worek. Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. Prezydent W. (dalej jako: "prezydent", "organ I instancji") odmówił wszczęcia postępowania podatkowego w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2021 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r. uchyliło ww. postanowienie prezydenta z dnia [...] kwietnia 2022 r. w całości. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2023 r., prezydent odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 192.270,00 zł za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2021 roku. Od powyższej decyzji skarżąca wspólnota wniosła odwołanie. W odwołaniu tym zarzuciła ww. rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: "ppsa") w zw. z art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469; dalej jako: "ucpg"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały określającej metodę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawkę takiej opłaty z mocą wsteczną nie powoduje, że opłaty pobrane na tej podstawie od wspólnoty w okresie obowiązywania uchwały są niemożliwe, 2) art. 6h w zw. z art. 6k ust. 1 i 2 ucpg poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez podmioty określone w art. 6h ucpg nie wymaga dla swej skutecznej realizacji konkretyzacji w ramach uchwały Rady Gminy określającej metodę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawkę takiej opłaty, co doprowadziło do nieprawidłowego wniosku o braku zubożenia po stronie Wspólnoty, 3) art. 6m ust. 2, ust. 4 oraz ust. 5 w zw. z art. 6q ust. 1 ucpg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wskazany przepis wyłącza od stosowania w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi tej części przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2383, ze zm., dalej jako: "Op"), które dotyczą nadpłaty a w konsekwencji, że przez przepisy ustawy wyłączona jest możliwość zaistnienia nadpłaty w przedmiotowej opłacie, 4) art. 72 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 Op w zw. z art. 6q ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia nadpłaty w niniejszej sprawie, 5) art. 72 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 Op w zw. z art. 6q ucpg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania prawa do zwrotu nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec faktycznego zrealizowania usług przez gminę co stanowić mogło podstawę do odmowy stwierdzenia nadpłaty tylko do wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579). Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2023 roku. Na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 4248/21, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 865/20, którym stwierdzono nieważność § 1 oraz § 5 pkt 1 lit. a i lit. b uchwały Rady W. z dnia 12 grudnia 2019 r. Nr XXIV/671/2019, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek określonej pojemności (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego poz. 1529). W § 1 uchwały m.in. dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym i ustalono stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w wysokości 65,00 zł. Z kolei NSA wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 4249/21, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 866/20, którym stwierdzono nieważność § 1 pkt 2 uchwały Rady W. z dnia 16.01.2020 r. Nr XXV/728/2020, zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek określonej pojemności (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego, poz. 870) w zakresie dotyczącym zmiany § 5 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady W. z dnia 12 grudnia 2019 r., w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek określonej pojemności. W § 1 pkt 2 uchwały Rada zmieniła § 5 uchwały, określając stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, w wysokości dwukrotnej wysokości stawek opłaty określonych w wysokości 130 zł od gospodarstw domowych w budynkach mieszkalnych wielolokalowych. Natomiast wyrokiem NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 4141/21, oddalono skargę kasacyjną z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 867/20, którym stwierdzono nieważność § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady W. z dnia 12 grudnia 2019 r. Nr XXIV/676/2019, w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego poz. 1593). W uchwale w § 1 ustalono m.in. sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - stawka opłaty: w wysokości 65,00 zł od gospodarstwa domowego - w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym. W § 2 określono się stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, w wysokości dwukrotnej wysokości stawek opłaty określonych w § 1 pkt 1 lit. b w wysokości 130,00 zł. Według SKO powodem stwierdzenia nieważności uchwał było uznanie, że prawnym skutkiem nowelizacji art. 6k ust. 4 ucpg jest ograniczenie kompetencji organów stanowiących gmin w zakresie różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody ryczałtowej ustalania tych stawek (metody "od gospodarstwa domowego"), z jednoczesnym pozostawieniem szerokich możliwości różnicowania stawek opłaty przy wyborze metody mnożnikowej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącą, że na skutek stwierdzenia nieważności w części ww. uchwał Rady W., odpadła podstawa uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tak więc wniesione już opłaty na podstawie ww. uchwał są nienależne i jako takie powinno zostać uznane za nadpłatę w rozumieniu Op. Zdaniem SKO stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutki ex tunc, jednak to nie przekłada się to automatycznie na uznanie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi były uiszczane bez podstawy prawnej. W okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r. uchwały nr XXIV/671/2019 oraz XXIV/676/2019 były obowiązujące i wywoływały skutki prawne. Zatem uiszczone w tym okresie opłaty miały swoją podstawę w tym uchwałach oraz w art. 6h ustawy - właściciele nieruchomości zamieszkałych są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego nie stwarza podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego wprost uregulowane w Ordynacji podatkowej dot. stwierdzenia nadpłaty odnoszą się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 74). SKO podniosło, że w stanie faktycznym jaki występuje w niniejszej sprawie opłata za gospodarowanie odpadami wynika z przepisów prawa - art. 6h i 6i ucpg oraz aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień ustawowych. Opłata za gospodarowanie odpadami była zobowiązaniem podatkowym wynikającym z mocy prawa. Wyroki NSA z 14 października 2021 r. nie zmieniły oceny prawnej, ze opłata wynika z obowiązku ustawowego. Odnosząc się do dalszej argumentacji skarżącej, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że fakt uiszczenia opłat stanowi ekwiwalent odpłatności za usługę. Właściciel nieruchomości ma obowiązek pozbycia się odpadów w ramach sytemu przyjętego przez gminę. Nie ma innej możliwości zagospodarowania tych odpadów niż w ramach przyjętego systemu, a więc obowiązek uiszczenia opłat istnieje niezależnie od ich wysokości, jak i w jaki sposób gmina skalkulowała stawki opłat. Tym samym – stwierdziło SKO - skoro odpady były odbierane z nieruchomości, właściciel nie ma podstaw do kwestionowania obowiązku ponoszenia opłat, gdyż stanowiłoby to o jego nieuprawnionym przysporzeniu (uniknięcie kosztu). Stwierdzenie nadpłaty w omawianej sytuacji powodowałoby nieuprawnione przysporzenie majątkowe wnioskodawcy. SKO zwróciło ponadto uwagę, że stwierdzenie nieważności przywołanych uchwał nie odnosiło się do kwestii kalkulacji stawki opłaty. Tak więc nie zostało wykazane, że opłata jako kwota za świadczoną przez gminę usługę powszechną nie powinna była być ustalona w takiej właśnie wysokości. Opłata ta, z uwagi na konstrukcję i zapisy ustawy, nie mogłaby stanowić kwoty zero. Gmina pozyskuje środki na swoje działania z należności od mieszkańców, a skoro są ponoszone w ich interesie określone wydatki, tak więc właściciel nieruchomości nie może nie uczestniczyć w tych kosztach. W ocenie organu odwoławczego nie można również mówić o tym, aby właściciel nieruchomości miałby w rzeczywistości ponosić koszty odbioru odpadów w niższej wysokości niż wniesiona opłata. Świadczy to braku nadpłaty, bo ustalenie wysokości opłaty na podstawie rzeczywistych kosztów powodowałoby de facto konieczności dopłaty, a nie nadpłaty. Dodatkowo, organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy zawierają regulację szczególną i wyłączną w zakresie możliwości złożenia korekty deklaracji w sprawie wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca wskazał konkretne przypadki gdy możliwa jest korekta deklaracji, w tym co do opłat za okres wsteczny, to nie można przyjmować, że taka korekta jest możliwa w innych, nieprzewidzianych przypadkach. Załączenie korekty deklaracji nie wywołuje automatycznie skutku materialnoprawnego i to czy wejdzie ona do obrotu prawnego zależy od akceptacji organu podatkowego. Zatem punktem odniesienia w postępowaniu wymiarowym, wszczętym po złożeniu wniosków o stwierdzenie nadpłaty podatku, może być jedynie deklaracja podatkowa a nie korekta tej deklaracji. Do czasu zaakceptowania przez organ podatkowy deklaracji korygującej w obrocie prawnym pozostaje uprzednio złożona przez podatnika deklaracja. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że kwestie związane z rzeczywistą wysokością kosztów gospodarowania odpadami z przedmiotowej nieruchomości oraz nieprzerwane świadczenie usług odbioru odpadów mają znacznie w sprawie, gdyż wiążą się bezpośrednio z przedstawionym zagadnieniem nie doznania uszczerbku majątkowego przez podatnika, gdyż odbiór odpadów komunalnym odbywa się zawsze odpłatnie. Koszt usługi odbioru i zagospodarowania odpadów świadczonej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wyniósł 251.070,96 zł i przewyższa kwotę uiszczoną przez wspólnotę mieszkaniową z tytułu zagospodarowania odpadami komunalnymi wynosząca 192.270,00 zł. Tymczasem koszty poniesione przez W. w stosunku do opłat dokonanych przez wspólnotę są wyższe o 58.800,96 zł. Na powyższą decyzje organu odwoławczego wspólnota wniosła skargę do tutejszego sądu. W skardze tej, z dnia 6 maja 2024 r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji SKO zarzuciła naruszenie: 1) art. 147 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 6k ust. 1 i ust. 2 ucpg oraz art. 72 § 1 Op poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały określającej metodę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawkę takie opłaty z mocą wsteczną nie powoduje, że opłaty pobrane na tej podstawie od Wspólnoty w okresie funkcjonowania uchwały są nienależne lub zostały pobrane w wysokości większej od należnej, a ich pobranie w kwocie wynikającej z zastosowania nieważnej uchwały, o której mowa w art. 6k ucpg nie podlega wzruszeniu; 2) art. 6h w zw. z art. 6k ust. 1 i ust. 2 ucpg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez podmioty określone w art. 6h ucpg nie wymaga dla swej skutecznej realizacji konkretyzacji w ramach uchwały rady gminy określającej metodę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawkę takie opłaty; 3) art. 6m ust. 2, ust. 4 oraz ust. 5 w zw. z art. 6q ust. 1 ucpg poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że wskazane przepisy uniemożliwiają złożenie deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy określającej metodę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawkę takie opłaty, podczas gdy stwierdzenie nieważności takiej uchwały stanowi "zmianę danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty", o której mowa w art. 6m ust. 2 ucpg, a która to zmiana stanowi zgodnie z art. 6m ust. 4 ucpg wyjątek od zakazu składania deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny; 4) art. 72 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 Op w zw. z art. 6m ust. 2 oraz art. 6q ucpg poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak stwierdzenia nadpłaty w niniejszej sprawie, pomimo, że przepis odrębny jakim jest art. 6m ust. 2 Ustawy dopuszcza możliwość złożenia korekty deklaracji zmniejszającej wysokość opłaty uiszczonych w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r. z uwagi na zmianę danych będących podstawą do jej ustalenia; 5) art. 72 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 Op w zw. z art. 6q ucpg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania prawa do zwrotu nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec faktycznego zrealizowania usług przez gminę, co stanowić mogło podstawę do odmowy stwierdzenia nadpłaty tylko do wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579, dalej jako "ustawa nowelizująca"), która uchyliła przepis art. 6q ust. 3 ucpg zgodnie z którym niemożliwe było stwierdzenie nadpłaty za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona; 6) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1 pkt 1 Op poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2023 r. odmawiającą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] stwierdzenia nadpłaty w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r., znak sprawy: [...], która jest obarczona wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej wspólnocie stwierdzenia nadpłaty w tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a okres od 1 marca 2020 roku do 31 marca 2021 roku. W ocenie organów obu instancji sama okoliczność stwierdzenia nieważności w części uchwał Rady W. nie uzasadnia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Nie można bowiem uznać, że opłaty zostały uiszczone nienależnie. Przeciwne jest stanowisko skarżącej wspólnoty. W jej ocenie, w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwał, uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z nieważnością uchwał od samego początku. W konsekwencji – w ocenie skarżącej wspólnoty – oznacza to, że od daty uchwalenia przedmiotowych uchwał, nie mogły one wywołać żadnych skutków prawnych. W ocenie sądu rację w tym sporze należy przyznać organom podatkowym. Zauważyć przy tym należy, że spór analogiczny do występującego w niniejszej sprawie był już przedmiotem oceny tutejszego sądu. W prawomocnych wyrokach z 15 listopada 2023 roku w sprawach III SA/Wa 1986/23, III SA/Wa 1984/23 oraz III SA/Wa 1985/23, w analogicznym stanie faktycznym, sąd nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej. Podobne stanowisko zajął tutejszy sąd również w wyroku z 9 stycznia 2024 roku w sprawie III SA/Wa 2224/23. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje za własną argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach i posłuży się nią dla uzasadnienia wyroku wdanego w niniejszej sprawie. Tak jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i nie są sporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi orzeczeniami stwierdził nieważność postanowień uchwał Rady W. wydanych w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trzema wyrokami z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt: III SA/Wa 865/20, III SA/Wa 866/20 i III SA/Wa 867/20 tut. sąd stwierdził nieważność poszczególnych paragrafów zaskarżonych uchwał, tj. odpowiednio: uchwały Rady W. z dnia 12 grudnia 2019 r. nr XXIV/671/2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki takiej opłaty oraz ustalenie stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności; uchwały Rady W. z dnia 16 stycznia 2020 r. nr XXV/728/2020 w przedmiocie uchwały Rady W. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki takiej opłaty oraz ustalenie stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności oraz uchwały Rady W. z dnia 12 grudnia 2019 r. nr XXIV/676/2019 w przedmiocie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skargi kasacyjne wniesione od powyższych orzeczeń zostały oddalone na mocy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt: III FSK 4248/21, III FSK 4249/21 i III FSK 4141/21. Jak wynika z treści uzasadnień powołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przyczyną stwierdzenia nieważności postanowień zawartych w uchwałach Rady W. było przyjęcie w sposób nieuprawniony dwóch stawek opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od rodzaju zabudowy, podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6j ust. 2) dopuszcza możliwość ustalenia tylko jednej stawki od gospodarstwa domowego. W orzeczeniach tych wyraźnie zastrzeżono, że sąd nie podzielił zarzutu wskazującego na ustalenie stawki z pominięciem kalkulacji nowej stawki i niepodania rzetelnych danych przemawiających za podwyżką (art. 6k ust. 2 ucpg). Zdaniem sądu, zasadnie podnoszą organy orzekające w sprawie niniejszej, że same powyższe okoliczności, nie mogą skutkować uwzględnieniem wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Takiemu "automatyzmowi" sprzeciwia się zarówno charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, jak i regulacje dotyczące rozliczenia opłat. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego w myśl art. 147 § 1 ppsa nie pociąga za sobą (w sposób automatyczny) jakichkolwiek skutków prawnych wobec aktów lub czynności podjętych w oparciu o zakwestionowane regulacje. Jakkolwiek ustawodawca zdecydował o stosowaniu przez sąd sankcji nieważności w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (poza sytuacjami, gdy możliwość taką wyklucza przepis szczególny), to jednocześnie - uwzględniając zakres oddziaływania tego rodzaju aktów i różnorodność wywołanych przez nie (w okresie obowiązywania) następstw - dopuścił możliwość wzruszenia konsekwencji ich stosowania na zasadach przewidzianych w odrębnych przepisach. Jak stanowi bowiem art. 147 § 2 ppsa, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła zatem w tym względzie do innych regulacji, zastrzegając jednak, że chodzi o sankcję wzruszalności (a nie nieważności) w ramach ustanowionych we właściwych przepisach. Przyjęta konstrukcja następstw stwierdzenia nieważności zakłada zatem, że automatyczne usunięcie wszelkich konsekwencji oddziaływania aktu prawa miejscowego (jako "niebyłych"), mogłoby prowadzić do nieakceptowalnych z punktu widzenia spójności systemu prawnego (lub innych wartości czy zasad ujawniających się na tle konkretnych przypadków) skutków prawnych. Mając powyższe na uwadze, należy dostrzec, że unormowania o podstawowym znaczeniu dla opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały zamieszczone w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ukształtowana przepisami tej ustawy opłata ma charakter niepodatkowej opłaty publicznoprawnej. Na temat jej specyfiki wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny na kanwie sprawy o sygn. K 17/12, wskazując, że opłata ta jest daniną publicznoprawną o charakterze niepodatkowym, tj. "świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości". Tym zatem, co cechuje tego rodzaju opłaty, odróżniając je od podatku, jest okoliczność, że "pobierane są one zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku" (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK-A 2013/8/125 i powołane tam orzeczenia). W kontekście rozpatrywanej sprawy i opisanych cech opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istotne pozostawało ustalenie, że choć konkretna wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ustalana w podejmowanych przez gminy uchwałach, to ustawa zakreśla maksymalne stawki tych opłat (zob. art. 6k ucpg), zaś obowiązek jej poniesienia wynika wprost z ustawy. Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty nakłada na właścicieli nieruchomości i inne wskazane podmioty art. 6h ucpg, a także art. 6i ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (odrębnie w odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, niezamieszkanych oraz nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy). Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że środki pochodzące z analizowanych opłat mogą być wydatkowane przez gminę wyłącznie na cele związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (zob. art. 6r ust. 1aa, 2, 2a, 2aa, 2b i 2c ucpg), zaś korelatem tej opłaty (jako opłaty o charakterze niepodatkowym) pozostaje konkretne świadczenie (usługa) realizowane przez gminę. Jak stanowi bowiem art. 6r ust. 2d ww. ustawy: "W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób." W sprawie niniejszej nie był przez skarżącą wspólnotę kwestionowany fakt realizacji przez W. usługi polegającej na zapewnieniu odbioru odpadów z nieruchomości przy [...]. Podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwał w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi było przy tym nieuprawnione przyjęcie dwóch (zamiast jednej) stawek opłat od gospodarstwa domowego, a nie niezgodne z ustawą określenie wysokości opłaty (np. w kwocie rażąco wygórowanej, powodującej nabycie przez tę opłatę cech podatku). Co więcej, z kalkulacji przedstawionej przez organ pierwszej instancji wynikało nawet, że rzeczywisty koszt odbioru odpadów przewyższał opłaty faktycznie uiszczone przez wspólnotę z tego tytułu. W opisanych powyżej okolicznościach sąd nie znalazł jakichkolwiek podstaw, by wyłączyć opisaną sytuację spod zakresu zastosowania przepisu ustanawiającego ograniczenie możliwości składania deklaracji obniżającej wysokość tej opłaty ze skutkiem wstecznym, co rzutowało na niedopuszczalność stwierdzenia w tym zakresie nadpłaty. Ze względu na sygnalizowaną specyfikę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należało przyjąć, że okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy stanowią jeden z przykładów obrazujących celowość wprowadzenia regulacji limitującej możliwość wstecznego korygowania tej opłaty. W odniesieniu do rozliczeń w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na gruncie ucpg (w brzmieniu aktualnie obowiązującym) wyjaśnić należało, że ustawa ta wprost odsyła do regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej, z czego skarżąca wywodzi zresztą swoje uprawnienie do zwrotu nadpłaty. W myśl bowiem art. 6q ust. 1: "W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego." Jednocześnie jednak w art. 6m ucpg uregulowano kwestie związane ze składaniem deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tzw. deklaracji śmieciowych). W ustępie 4 tego przepisu wyraźnie postanowiono, że: "Właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2". Zakaz składania deklaracji za okresy wsteczne, odnoszący się również do wspólnoty mieszkaniowej (zob. art. 2 ust. 3 ww. ustawy), zakłada pewne odstępstwa uregulowane w ust. 2 tego przepisu (na co wprost wskazuje cytowany art. 6m ust. 4), a także w ust. 5 tego przepisu. Wyjątki te obejmują: - sytuację, w której doszło do zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości (zgodnie z art. 6m ust. 2 ucpg: "W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana."); - sytuacje, w których zmniejszenie wysokości opłaty ma związek ze śmiercią mieszkańca lub informacją bądź korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jak stanowi bowiem art. 6m ust. 5 ww. ustawy, przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość: 1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia; 2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Żaden ze wskazanych wyjątków nie przewiduje możliwości złożenia deklaracji zmniejszającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny w sytuacji odpowiadającej okolicznościom niniejszej sprawy, tj. z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej stawki tej opłaty. Dla właściwego zrozumienia istoty analizowanego ograniczenia zawartego w art. 6m ust. 4 ucpg oraz jego relacji względem odesłania zawartego w art. 6q ust. 1 tej ustawy niezbędne wydaje się sięgnięcie do regulacji obowiązujących przed wprowadzeniem art. 6m ust. 4 w cytowanym wyżej brzmieniu (przed dniem 6 września 2019 r.). Otóż w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. do 5 września 2019 r., art. 6q ust. 1 ucpg, podobnie jak ma to miejsce obecnie, zawierał odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej, jednakże w ustępie 3 zastrzegał, że "W przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona." Nie mogło ulegać wątpliwości, że ustawodawca traktował unormowanie przewidziane w art. 6q ust. 3 jako odstępstwo od ogólnej zasady stosowania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisów Ordynacji podatkowej. Co istotne, cytowany przepis stanowił w istocie pierwowzór dla art. 6m ust. 4 ucpg, wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 15 lit. g) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579). W uzasadnieniu do ww. nowelizacji, dodającej art. 6m ust. 4 w aktualnym brzmieniu, w sposób jednoznaczny zaakcentowano, że propozycja usunięcia ust. 3 z art. 6q, podyktowana była tym, że uregulowane w tym ustępie kwestie "przeniesiono do art. 6m" (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 3495). Wykreślenie art. 6q ust. 3 nie było zatem wyrazem rezygnacji z rozwiązań zawężających możliwość wstecznego deklarowania niższej opłaty, a miało charakter porządkujący z uwagi na "przeniesienie" tych rozwiązań do art. 6m. Mając zatem na względzie zarówno wyniki wykładni literalnej (brzmienie art. 6m ust. 4 ucpg), systemowej wewnętrznej (odrębne uregulowanie w danym akcie prawnym kwestii związanych ze składaniem deklaracji śmieciowych, mimo ogólnego odesłania do Ordynacji podatkowej), jak i celowościowej (wyeliminowanie sytuacji braku uiszczenia stosownych opłat, mimo wykonania usługi odbioru odpadów) wspartej wnioskami płynącymi z wykładni historycznej (treści art. 6q ust. 3 oraz intencji ustawodawcy ujawnionych w toku procesu legislacyjnego), sąd doszedł do przekonania, że art. 6m ust. 4 stanowi przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej, a zakaz składania deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny (obejmujący swym zakresem przypadki takie, jak zaistniały w niniejszej sprawie, gdzie odbiór odpadów nie był kwestionowany) wiąże się z odmową stwierdzenia w tym zakresie nadpłaty. Przyjęcie przeciwnego poglądu w istocie niweczyłoby sens analizowanej regulacji. Tym bardziej, że na gruncie przepisów dotyczących nadpłaty wymagane jest złożenie (wraz z wnioskiem o jej stwierdzenie) stosownej korekty zeznania bądź deklaracji, jeśli obowiązek składania zeznania/deklaracji wynika z przepisów prawa (co ma miejsce w przypadku opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi) - zob. art. 75 § 3 Ordynacji podatkowej (zob. podobnie: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 327/22). Prezentowane stanowisko koresponduje również z unormowaniem przewidzianym w art. 81 § 1 Ordynacji podatkowej, które wyraźnie wskazuje, że podatnicy, płatnicy i inkasenci mogą skorygować uprzednio złożoną deklarację, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Za przykład takiego przepisu należało uznać art. 6m ust. 4 ucpg. Posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie pojęciem "deklaracji", bez rozróżniania owych form, świadczy o przyjęciu jego szerokiego znaczenia jako terminu obejmującego deklaracje nowe i korekty. Tym bardziej, że przepis ten (w przeciwieństwie do art. 6m ust. 2) nie zastrzega, że chodzi o "nowe" deklaracje, a w ww. uzasadnieniu do projektu nowelizacji wyraźnie wskazano, że: "W art. 6m dodaje się ust. 4 ograniczający możliwość składania korekty deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny". Chodzi zatem o każdą deklarację (także korektę poprzednio złożonej), jeśli tylko prowadzi ona do zmniejszenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny. Trafności argumentacji skarżącej wspólnoty przeczy również treść art. 6m, który w poszczególnych ustępach posługuje się pojęciami "pierwszej deklaracji" (ust. 1¹), "nowej deklaracji" (ust. 2) czy "korekty deklaracji" (ust. 1d), odnosząc jednak termin "deklaracja" do różnych jej postaci, o czym przekonuje chociażby użycie tego terminu w ust. 3 tego przepisu, przewidującym możliwość wysłania deklaracji śmieciowych (niezależnie od jej formy) na adres do doręczeń elektronicznych. W konsekwencji powyższego, skarga jako bezzasadna, została oddalona na podstawie art. 151 ppsa, o czym sąd orzekł w sentencji wyroku. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.