III SA/Wa 1326/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w B. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2004 r. Minister Polityki Społecznej na podstawie art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) i art. 233 §1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] czerwca 2003 r. mocą której ustalono [...] Szpitalowi [...] w B. kwotę należności objętych restrukturyzacją w wysokości 45.686,20 zł za okres marzec - wrzesień 2001 r. wraz z opłatą restrukturyzacyjną. W motywach decyzji Prezes Zarządu PFRON wyjaśnił, że obowiązek dokonywania wpłat na Fundusz był obowiązkiem ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. W wyniku postępowania wszczętego na wniosek strony, organ restrukturyzacyjny wydał decyzję o warunkach restrukturyzacji, ustalając kwotę należności objętych restrukturyzacją, określił okres którego dotyczą oraz wysokość opłaty restrukturyzacyjnej. Uznano również, że przedstawione dokumenty świadczą, że zamierzone działania prowadzić będą do przeciwdziałania zjawiskom, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji. Jednocześnie poinformowano stronę, że wniosek o rozłożenie na raty opłaty restrukturyzacyjnej zostanie rozpatrzony po uprawomocnieniu się wydanej decyzji. W odwołaniu [...] Szpital [...] zarzucił wydanej decyzji rażące naruszenie art. 2 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji, a także przepisów postępowania, tj. art. 120, 121 §1 i 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) w związku z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Zdaniem strony skarżącej w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie uwzględnił znanych temu organowi na dzień 31 grudnia 2001 r. zaległości z tytułu wpłat w wysokości 23.357,40 zł oraz odsetek. Zaległości w tej wysokości powstały z powodu niepełnych wpłat dokonywanych w okresie poprzedzającym dzień 31 grudnia 2001 r., dlatego też podlegają restrukturyzacji i powinny zostać uwzględnione w decyzji organu I instancji. Mając na względzie brzmienie przepisu art. 55 §2 O.p. organ I instancji nie był uprawniony do zaliczania wpłat dokonywanych po powstaniu wskazanych zaległości na poczet tych zaległości i odsetek bez wydania postanowienia w trybie art. 273 §1 pkt 2 lit. a) O.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. (wyrok NSA z 26 maja 2000 r., I SA/Wr 2549/98, "Monitor Prawniczy" 2001/5/315). Skoro organ I instancji nie wydał postanowienia, o którym mowa wyżej, to przyjąć należy, że wskazane zaległości w kwocie 23.357,40 zł wraz z odsetkami istniały w dniu 31 grudnia 2001 r. i podlegają restrukturyzacji, ponieważ objęte zostały wnioskiem z [...] listopada 2002 r., w którym wskazano tytuł tych należności, czego wymagał art. 13 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji. Minister Polityki Społecznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że jak wynika z materiału dowodowego przedstawiona przez stronę w odwołaniu sporna zaległość na kwotę 23.357,40 zł dotyczy zobowiązania za maj 2002 r., a powstała w dniu [...] czerwca 2002 r. w wyniku dokonania przez stronę pomniejszenia wpłaty. W związku z tym powyższa zaległość nie mogła być objęta postępowaniem restrukturyzacyjnym na podstawie ustawy o restrukturyzacji, bowiem nie była należnością znaną organowi restrukturyzacyjnemu na dzień 31 grudnia 2001 r. Nadpłata Szpitala za rok 2002 została przez PFRON zaliczona na poczet zobowiązań podatkowych za okres od marca do listopada 2000 r. Powyższe operacje nie wymagały wydania postanowienia na podstawie art. 273 O.p., na który powołuje się strona w odwołaniu, gdyż utracił on moc z dniem 1 stycznia 2003 r., skreślony przez ustawę z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1387). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szpital wyjaśnił, że posiada zaległości we wpłatach za okres od marca do listopada 2000 r., tj. powstałe przed dniem 31 grudnia 2001 r. Na te zaległości PFRON zaliczył nadpłatę Szpitala za rok 2002 w kwocie 23.357,40 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, kiedy to zaliczenie nastąpiło, jednakże bezspornym jest, że nie zostało wydane w tej kwestii postanowienie. Do końca 2002 roku wydanie takiego postanowienia przewidywał art. 273 §1 pkt 2 lit. a) O.p., a od 1 stycznia 2003 r. wymaga tego przepis art. 76a §1 O.p. Brak orzeczenia w formie zaskarżalnego postanowienia w sprawie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych wpłat, czyni takie zaliczenie bezskutecznym. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że zaległości za wskazany okres w 2000 r. istniały i były znane organowi restrukturyzacyjnemu w dniu 31 grudnia 2001 r., a zatem powinny być objęte decyzją restrukturyzacyjną. Szpital w czerwcu 2002 r. pomniejszył wpłatę za maj tego roku o kwotę 23.357.40 zł, kompensując w ten sposób nadpłacone wpłaty za wcześniejsze miesiące 2002 r. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zapadały na podstawie błędnego założenia, że PRFON skutecznie zaliczył nadpłatę z 2002 r. na zaległość z roku 2000, co jednak "w braku wydania stosownego postanowienia nie miało miejsca". Minister nietrafnie przyjął, że skoro nadpłata za 2002 rok zaliczona została na zaległość 2000 roku, to pomniejszenie wpłaty za maj 2002 r. przez Szpital w konsekwencji doprowadziło do powstania zaległości za ten miesiąc i zaległość ta, skoro powstała po 31 grudnia 2001 r. nie może zostać objęta restrukturyzacją. Szpital wskazując na bezskuteczność zaliczenia nadpłaty na zaległość, domagał się objęcia restrukturyzacją zaległości z 2000 r., a nie z roku 2002. W zaskarżonej decyzji nie wskazano kwoty zaległości podatkowych powstałych w okresie od marca do listopada 2000 r. oraz daty zaliczenia na te zaległości nadpłaty z 2002 roku. Organ odwoławczy zaniechał zebrania w sprawie jakiegokolwiek materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do analizy załączonego do odwołania zestawienia wpłat, bez podjęcia próby zweryfikowania przedstawionych przez Szpital danych. Takie postępowanie przeczy zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 122 O.p., zgodnie z którą organ odwoławczy zobowiązany był do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez podejmowanie w tym celu niezbędnych działań. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oceniając zebrany materiał dowodowy oraz prowadzone w sprawach postępowanie - Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które spowodowałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287 z późn. zm.) restrukturyzacji podlegają znane na dzień 31 grudnia 2001 r. zaległości wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z tytułu należnych wpłat. Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 3 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o należnościach znanych - rozumie się przez to należności, w tym, należności sporne, wynikające z ewidencji lub rejestrów prowadzonych przez organ restrukturyzacyjny lub z innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu, a w szczególności z zeznań, deklaracji, decyzji i postanowień. Organ restrukturyzacyjny ustala wysokość należności podlegających restrukturyzacji uwzględniając należności znane (art. 17 ustawy o restrukturyzacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku z 5 sierpnia 2004 r., FSK 321/04 ("Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 2005/1/26), zgodnie z którym restrukturyzacji podlegają tylko te należności publicznoprawne, o których wiedzę miał organ restrukturyzacyjny na określony w ustawie dzień . Pojęcie "należności znane" zawarte w art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji, ma znaczenie techniczne, a nie merytoryczne, bowiem ustawodawca w słowniczku użył wyrażenia "ilekroć w ustawie jest mowa o". Takie definicje wprowadza się w celu uniknięcia zbędnych powtórzeń, a nie w celu odgraniczenia jednych pojęć od drugich (B. Brzeziński [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 225-226). Definicja ta zawiera tylko przykładowe wyliczenie rodzaju należności i dokumentów, z których organ restrukturyzacyjny może mieć wiedzę o należnościach podlegających restrukturyzacji. Z definicji tej więc wcale nie wynika utożsamianie pojęć należności znanych z pojęciem zaległości podatkowej jako pewnej wartości niezmiennej. To zaś oznacza, że celowe jest w tym wypadku odniesienie się do literalnego brzmienia tego wyrażenia. Słowo "znane" pochodzi od wyrażenia "znać", które oznacza: mieć pewien zasób wiadomości, mieć pojęcie o czymś, umieć coś, wiedzieć coś (Słownik Języka Polskiego, red. M. Szymczak, t. III, Warszawa 1981, s. 1044). Tym samym więc powyższe wyrażenie "należności znane na dzień 31 grudnia 2001 r., zaległości wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z tytułu należnych wpłat", oznacza tylko to, że podlegają restrukturyzacji tylko te należności publicznoprawne, o których wiedzę miał organ restrukturyzacyjny w dniu 31 grudnia 2001 r. Nie podlegają więc restrukturyzacji te należności, o których takiej wiedzy organ restrukturyzacyjny nie miał w ogóle i w szczególności także te, o których posiadł wiedzę w dacie późniejszej. W żadnym zaś razie takie językowe znaczenie tego wyrażenia nie uprawnia do wprowadzania definicji merytorycznej należności znanych w dniu 31 grudnia 2001 r. z należnościami utożsamionymi jako zaległości podatkowe istniejące w dniu 31 grudnia 2001 r. jako wartości niezmiennej. W takim razie bowiem przepis otrzymałby brzmienie następujące "restrukturyzacji podlegają należności znane na dzień 31 grudnia 2001 r. i będące w tym dniu zaległościami wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z tytułu należnych wpłat". Tymczasem przepis takiego brzmienia nie otrzymał. Jak wynika z materiału dowodowego, przedstawiona przez stronę w odwołaniu sporna zaległość na kwotę 23.357,40 zł dotyczy zobowiązania za maj 2002 r., a powstała w dniu [...] czerwca 2002 r. w wyniku dokonania przez stronę pomniejszonej wpłaty. W związku z powyższym zaległość ta nie mogła być objęta postępowaniem restrukturyzacyjnym na podstawie ustawy o restrukturyzacji, bowiem nie była należnością znaną organowi restrukturyzacyjnemu na dzień 31 grudnia 2001 r. Prezes Zarządu PFRON w piśmie z [...] lipca 2003 r. przekazującym odwołanie [...] Szpitala [...] w B. do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (k.12-13 akt) podkreślił, że zgodnie z pismem Ministra Finansów z [...] października 2002 r.: [...], restrukturyzacją objęte mogą być należności znane na dzień 31 grudnia 2001 r., tj. wynikające z deklaracji złożonych nie później niż do 31 grudnia 2001 r. Pismami z [...] grudnia 2002 r. oraz [...] marca 2003 r. strona złożyła korekty deklaracji zmniejszających zobowiązania za rok 2002, a powstała nadpłata zgodnie z art. 76 §1 Ordynacji podatkowej została zaliczona z urzędu na poczet zaległych zobowiązań podatkowych za luty 1999 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej decyzją z [...] maja 2003 r. , [...] w pkt 2 postanowił umorzyć należne wpłaty w kwocie 266.365,92 zł na PFRON za okres od lutego 1999 r. do października 1999 r., natomiast w pkt 3 postanowił umorzyć odsetki w kwocie 279.840,62 zł na PFRON za okres od lutego 1999 r. do października 1999 r. Po ponownym rozliczeniu , nadpłata za rok 2002 została zaliczona na poczet zobowiązań podatkowych za okres od marca do listopada 2000 r. Powyższe operacje zostały dokonane w 2003 r. i nie wymagały wydania postanowienia. Należy też podkreślić, że strona skarżąca pismem z [...] kwietnia 2004 r. (por. k. 13 akt) została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z możliwości tej jednak nie skorzystała. Oznacza to również, że wyżej opisane pismo z [...] lipca 2003 r. stronie nie było znane, co oczywiście nie ułatwiło stronie skarżącej zrozumienie motywów postępowania organu restrukturyzacyjnego. Ponadto należy zwrócić uwagę na znaczenie literalne wyrażenia "zaległość podatkowa" (por. wyżej cytowany wyrok FSK 321/04). Ma ono przecież nie tylko w znaczeniu potocznym, ale i w języku prawnym ustalone znaczenie oznaczające rachunkowy (kasowy) wyraz zobowiązania podatkowego. Stan zaległości podatkowej ulega zmianie w zależności od poziomu i wysokości wpłat na poczet należnego zobowiązania podatkowego. Daje temu zresztą wyraz ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji, nakazując organowi restrukturyzacyjnemu ustalić (a więc stwierdzić, wykazać, po uprzednim badaniu, ugruntować - Słownik (...), t. III, s. 624) ogólną kwotę należności (...). Po co więc organ miałby ten poziom ustalać, gdyby o stanie należności znanych przesądzać miał ich poziom istniejący w dniu 31 grudnia 2001 r. Co więcej przepis ten nie odwołuje się do należności znanych według stanu na dzień 31 grudnia 2001 r. To oznacza konieczność ich ustalania według stanu na dzień wydania decyzji ( w sprawie rozpatrywanej decyzja została wydana [...] czerwca 2003 r.). Za wskazanym wcześniej rozumieniem tego przepisu przemawia także wykładnia systemowa. Otóż w art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o restrukturyzacji postanowiono, że od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, a ta data jest zgodnie z art. 12 ust. 1 datą złożenia wniosku, do dnia wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, (...) ulega wstrzymaniu wykonanie decyzji rozkładających na raty albo odraczających termin płatności należności objętych tym wnioskiem, a wszczęte postępowania egzekucyjne w powyższym okresie podlegają zawieszeniu. Zatem skutek wstrzymujący i zawieszający, o jakim mowa wyżej następuje i to z mocy ustawy dopiero od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego (w niniejszej sprawie wniosek złożono [...] listopada 2002 r.). Poza tym zwrócić jeszcze należy uwagę na to, że taka wykładnia przedstawionych wyżej przepisów nie jest sprzeczna z wykładnią celowościową ustawy o restrukturyzacji. Ustawodawca w celach ustawy nie wskazuje na stan zaległości (wysokość należności), które podlegać mają restrukturyzacji. Tym samym treść wskazanych celów nie może być rozumiana jako nakazująca restrukturyzować wyłącznie należności publicznoprawne wg stanu faktycznego i prawnego na dzień 31 grudnia 2001 r. Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie takich naruszeń postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zarzucanych w sprawie naruszeń dotyczących art. 120, 121 §1 i 122 Ordynacji podatkowej. Mając na względzie powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.