III SA/Wa 1333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr[...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr[...], po rozpatrzeniu wniosku M. U. z dnia 21 listopada 2005r., powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999r. do czerwca 2004r. W uzasadnieniu podano, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione, gdyż nie zachodzi ich całkowita nieściągalność, jak również za umorzeniem tych należności nie przemawia ważny interes osoby zobowiązanej. W dniu 26 stycznia 2006r. M. U. skierował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując wniosek podał, że nie jest w stanie spłacić zobowiązania względem ZUS z uwagi na brak jakichkolwiek dochodów. Jedyną możliwość uregulowania zadłużenia w części daje sprzedaż spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, ale to z kolei pozbawiłoby go i jego rodzinę mieszkania. W jego ocenie, spełnia warunki do umorzenia należności Zakładu z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Zakładu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. U. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa ZUS, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową. Szczególną uwagę zwrócił na brak środków finansowych. Wskazał, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia z tytułu składek, gdyż w chwili obecnej pozostaje bez pracy. W jego ocenie, wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne winien zostać załatwiony pozytywnie z uwagi na społeczny aspekt sytuacji, w jakiej się znalazł. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Według treści art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 ustawy, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). W systematyce ustawy jest to pierwszy przepis w rozdziale 7 zatytułowanym "Zakład Ubezpieczeń Społecznych", statuujący fundamenty ustrojowe tej instytucji, a zatem dotyczący wszystkich dalszych regulacji, szczegółowo określających jej sposób funkcjonowania. Art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, że w skład Zakładu wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz (art. 73 ust.1). Wypływa z tego wniosek, że ZUS realizuje swoje zadania w ramach tzw. struktury wielozakładowej. W ramach opisanej powyżej struktury organizacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych funkcjonuje jako całość, a fakt wyodrębnienia terenowych jednostek organizacyjnych wskazuje jedynie na potrzebę realizacji zadań w ramach właściwości miejscowej. Dlatego też funkcjonujące w terenie oddziały Zakładu zostały wyposażone w odpowiedni zakres kompetencyjny, który umożliwia pracę każdego z nich w takim rozmiarze, w jakim jest to konieczne dla sprawnej obsługi całego systemu ubezpieczeń społecznych. W tym celu dyrektorzy oddziałów i ich zastępcy - jako pracownicy poszczególnych jednostek - organizują pracę nadzorowanych placówek, działając z upoważnienia Prezesa Zakładu, realizują jego ustawowe kompetencje, założenia i cele. Centrala zaś, za pośrednictwem każdego oddziału, zarówno realizuje, jak i koordynuje całość zadań Zakładu. W świetle art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m. in. umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4). Wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek mieści się w zakresie prowadzonej przez ZUS działalności, o której mowa we wspomnianych wcześniej art. 68-71 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zatem jest działalnością organu administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami. Z treści art. 83 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy wynika, że decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje Zakład. Skoro więc uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes, to tym samym decyzja o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winna być sygnowana jego podpisem, gdyż to on personifikuje działania organu administracji publicznej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o decyzję wydawaną nie przez Zakład, lecz przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Zgodnie z brzmieniem art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych inaczej nie stanowi, toteż procesową regułą jest stosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Nawet gdyby ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie odsyłała wprost do Kodeksu postępowania administracyjnego i nie określała, że Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej, to i tak w sprawie miałyby zastosowanie jego przepisy. Art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowi, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Art. 1 kpa wskazuje, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, (por. także art. 180 i art. 181 kpa). Zakład Ubezpieczeń Społecznych z mocy prawa został powołany do załatwiania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych m. in. dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie ma zatem wątpliwości co do stosowania w sprawach uregulowanych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 268a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. W aktach sądowych sprawy znajduje się pełnomocnictwo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dla Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w L. - S. S. "do podejmowania czynności według zasad i w trybie określonym w Instrukcji w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek pobieranych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych". W ocenie Sądu, na podstawie tak sformułowanego upoważnienia, Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w L. - S. S. nie mógł wydać i podpisać decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2006r. w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Udzielone pełnomocnictwo w swym zakresie odwołuje się do "Instrukcji w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek pobieranych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych", która w sposób szczegółowy określa załatwianie m. in. spraw umorzeniowych wewnątrz Zakładu. W "Instrukcji..." zawarto zapis, że "decyzje w sprawach o umorzenie i odmowy umorzenia podpisuje Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Dochodów działający z upoważnienia Prezesa Zakładu." "Instrukcja..." ma charakter uchwały Zarządu ZUS, a więc nie pochodzi tylko od Prezesa, i jak sama nazwa wskazuje, instruuje co do sposobu załatwiania spraw w ramach wewnętrznej struktury Zakładu (w tym także co do tego, kto ma podpisywać decyzje w zakresie umarzania bądź odmowy umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne). Nie zmienia to jednak faktu, że każdy zastępca dyrektora oddziału, by mógł wydać i podpisać decyzję administracyjną w imieniu Zakładu, musi posiadać stosowne upoważnienie Prezesa ZUS, szczegółowo określające zakres umocowania. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa winno, w sposób nie budzący wątpliwości, określać co jest jego przedmiotem, w szczególności, że obejmuje umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych we wskazanym zakresie (umarzania bądź odmowy umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne). Zatem Prezes ZUS winien w pełnomocnictwie określić, że Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w L. - S. S. jest uprawniony do wydawania i podpisywania w jego imieniu wszelkich decyzji podejmowanych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Reasumując uznać należy, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem jej mocą utrzymano decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996r. sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa z wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek musi zostać ponownie przez Zakład rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.