III SA/Wa 1341/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka,, Asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 28 i art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...], która odmówił R. S. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z uwagi na wiek wnioskodawcy, okres niepłacenia składek, możliwości zarobkowania, możliwość skutecznej egzekucji z ruchomości brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. Organ jako Podstawą prawną rozstrzygnięcia było rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 28 pkt 3a i art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku o umorzenie należności. W skardze stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna merytorycznie. Podał, iż jest pracownikiem najemnym otrzymującym minimalne wynagrodzenie (ok. 650 zł netto). Na utrzymaniu ma zonę oraz dwoje małoletnich dzieci. Przy takim dochodzie brak jest możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, kluczową kwestię którą, należało przesądzić była ta, czy zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. - R. R. był osobą upoważnioną do wydawania decyzji w imieniu tego Zakładu. W aktach sądowych sprawy znajdują się pełnomocnictwo nr 3/2004 udzielone ww. przez dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. - M. S., w których został on upoważniony do podejmowania czynności w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek pobieranych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, według zasad i w trybie określonym w Instrukcji stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Zarządu ZUS nr 12/2004 z dnia 23 lutego, w zakresie określonym dla Dyrektora Zakładu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że upoważnienie to nie zawiera umocowania do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa. Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności (ust. 3). W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). Natomiast art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, że w skład Zakładu wchodzą: 1) centrala, 2) terenowe jednostki organizacyjne. Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz (art. 73 ust. 1 ustawy). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną, realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i realizują oni jego ustawowe kompetencje, założenia i cele. Zgodnie z art. 83. ust. 1 ustawy Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 2). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (ust. 3). Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4). Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę (ust. 5). Jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu (ust. 6). Jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem (ust. 7). Nie ulega wątpliwości, że w świetle powyżej przytoczonego przepisu, a w szczególności jego ust. 1, działalność Zakład Ubezpieczeń Społecznych mieści się w ramach działalności przypisanej organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Natomiast art. 1 pkt 1 i 2 Kpa stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, Zakład Ubezpieczeń Społecznych został powołany mocą ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do załatwiania spraw w zakresie nią objętym, w tym do wydawania m.in. decyzji administracyjnych w przedmiocie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne. Jednakże skoro Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawniony jest do jego reprezentowania i działa poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawane w pierwszej instancji przez Zakład de facto są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zdaniem Sądu, ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. posiadał co prawda upoważnienie, ale nie obejmowało ono upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych i ponadto zostało ono udzielone przez dyrektora tego Oddziału, a nie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Brak takiego wyłączenia w ustawie oznacza, że w zakresie upoważnienia do załatwiania spraw miał zastosowanie art. 268a Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarze Becka 1996 r., str. 910). Przy ocenie legalności wydanych decyzji nie można pominąć kwestii związanej z kontrolą aktu wykonawczego, na podstawie którego zostały udzielone przedmiotowe upoważnienia. Fakt, iż dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. posiadał pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym. m.in. do udzielania dalszych pełnomocnictw nie oznacza jeszcze, ze udzielone przez niego pełnomocnictwo dla swojego zastępcy było prawnie dopuszczalne. Pełnomocnictwo dla zastępcy zostało udzielone na podstawie pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.), zgodnie z którym Prezes Zakładu może upoważnić m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych do : 1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, 2) upoważnienia innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1. Nie ulega wątpliwości, że uregulowanie zawarte w pkt 2 stoi w sprzeczności z art. 268a Kpa, co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest ona nieważna (art. 156 §1 pkt 1 Kpa). Natomiast zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymała ona w mocy decyzję nieważną. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.