III SA/Wa 136/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Hanna Kamińska, sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości stosowania cen leków oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2004r. nr [...] Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. odmówił zawieszenia postępowania kontrolnego prowadzonego w "R." Sp. z o.o. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez pełnomocników Spółki w dniu 20 lipca 2004r. i uzupełnionego w dniu 25 sierpnia 2004r. W uzasadnieniu wskazał, iż w pełnomocnicy wnieśli o zawieszenie prowadzonego w Spółce postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości stosowania cen leków w okresie od 1 maja 2000r. do 30 listopada 2000r. wskazując jako podstawę art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.; dalej ord. pod.). Podnieśli, iż kontrola w zakresie prawidłowości stosowania cen leków przez podmioty importujące środki farmaceutyczne, w tym skarżącą Spółkę powinna być zawieszona do czasu rozstrzygnięcia przez Radę Stowarzyszenia sporu co do interpretacji art. 10 pkt 4 i art. 25 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony z dnia 16 grudnia 1991r. (Dz. U. z 1994r. Nr 11, poz. 38; dalej Układ Europejski) w zakresie polskich przepisów dotyczących ustalania cen produktów farmaceutycznych – a w szczególności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2000r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz zasad stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi i szczepionkami oraz środkami antykoncepcyjnymi (Dz.U. z 2000r. Nr 25, poz. 302). Organ wskazał, iż postępowanie przed Radą Stowarzyszenia w sprawie stosowania przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Finansów nie jest tożsame z postępowaniem, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod., dlatego też w prowadzonym postępowaniu nie występuje potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a zakończenie postępowania kontrolnego nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia sporu co do interpretacji przywołanych przepisów Układu Europejskiego. Brak orzeczenia Rady Stowarzyszenia nie stanowi przeszkody, która uniemożliwiałaby dalsze prowadzenie postępowania kontrolnego, dlatego też nie ma podstaw do jego zawieszenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Spółki wskazał, iż wszczęcie postępowania przed Radą Stowarzyszenia jest obiektywną przeszkodą dla prowadzenia postępowania kontrolnego w rozpatrywanej sprawie. Decyzja podjęta przez Radę Stowarzyszenie będzie miała moc wiążącą w stosunku do obu stron Układu Europejskiego, niezależnie od statusu prawnego tej decyzji w ich porządku prawnym oraz będzie wpływała na sytuacją prawną podmiotów prywatnych. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod. stanowiłoby realizację dyspozycji art. 105 § 3 Układu Europejskiego zgodnie, z którym każda ze stron Układu będzie zobowiązana do podjęcia środków związanych z wypełnieniem decyzji określonej w art. 105 § 2 Układu Europejskiego. Z uwagi na powyższe konieczne jest przyznanie przedmiotowej decyzji skuteczności w postępowaniu toczącym się w indywidualnej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do kwestii postępowania przed Radą Stowarzyszenia uznał, iż z uwagi na brzmienie art. 203 ord. pod. nie sposób nazwać Radę Stowarzyszenia "innym organem" o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod. Złożenie wniosku do Rady Stowarzyszenia jest analogiczne do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, zaś postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z Konstytucją, nie jest zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 201 §1 pkt 2 ord. pod. Wskazał, iż zawieszenie postępowania jest instytucją hamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy - dlatego może być stosowane jedynie w przypadkach ściśle określonych przez ustawodawcę, tak by respektowane były podstawowe zasady postępowania - w tym zawarta w art. 125 §1 ord. pod. zasada szybkości. Odnosząc się do przedstawionych w zażaleniu zarzutów naruszenia przepisów Układu Europejskiego i Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie wskazał, iż organy podatkowe działają na podstawie przepisów polskiego prawa podatkowego, do którego podważania nie posiadają uprawnień, dlatego też złożony przez stronę wniosek o zawieszenie postępowania kontrolnego został rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Ponadto wskazał, iż postępowanie kontrolne prowadzone w Spółce nie zostało jeszcze zakończone, nie można więc stwierdzić, czy w Spółce w okresie objętym kontrolą wystąpiła sprzedaż leków, na które obowiązywały ceny umowne objęte ograniczeniami w swobodzie kształtowania ich poziomu, jaka była wysokość stosowanych cen i czy przy ustaleniu cen sprzedaży Spółka naruszyła obowiązujące normy prawne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Spółki wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 201 § 1 pkt 2 i art. 203 ord. pod. w związku z art. 31 ust. 1 u.k.s., art. 120 ord. pod. i art. 125 § 1 ord. pod.; - art. 10 i art. 25, art. 105 § 1, § 2 i § 3 Układu Europejskiego; - art. 5, art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; - art. 87 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji RP; - norm Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969r. (Dz. U. z 1990r., Nr 74, poz. 439 - dalej: Konwencja Wiedeńska), w szczególności zawartych w: art. 26, art. 27 oraz art. 31 tej Konwencji. W uzasadnieniu wskazał, iż niesłuszne jest porównywanie postępowania prowadzonego przed Radą Stowarzyszenia do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazał, iż Rada Unii Europejskiej podjęła w dniu 29 kwietnia 2004r., decyzję w sprawie stanowiska Wspólnoty w Radzie Stowarzyszenia - odnośnie sporu co do interpretacji art. 10 (4) oraz art. 25 Układu Europejskiego w zakresie polskich przepisów dotyczących ustalania cen produktów farmaceutycznych. Postępowanie przed Radą Stowarzyszenia odnosi się do zakresu stosowania Układu Europejskiego w odniesieniu do zindywidualizowanych spraw, a co za tym idzie decyzja wydana w tym postępowaniu ma charakter rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozpatrywanej sprawie. Decyzja taka będzie dotyczyć interpretacji oraz zakresu stosowania przepisów Układu Europejskiego w konkretnych sprawach i będzie miała charakter wiążący dla polskiego aparatu państwowego, w tym prowadzących postępowanie organów. Dlatego też nie można w tym zakresie wyłączać zastosowania art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 3 Układu Europejskiego każda ze stron będzie zobowiązana do podjęcia środków związanych z wypełnieniem decyzji Rady Stowarzyszenia, a decyzje takie mają moc wiążącą w stosunku do obu stron, niezależnie od statusu prawnego tych decyzji w ich porządku prawnym. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 201 §1 pkt 2 ord. pod. zapewnia realizację dyspozycji wskazanego przepisu Układu Europejskiego. Konieczne jest przyznanie decyzji Rady Stowarzyszenia skuteczności w postępowaniu toczącym się w indywidualnej sprawie, a o bezpośrednim obowiązywaniu i bezpośrednim skutku Układu Europejskiego w krajowym porządku prawnym wielokrotnie przesądził już Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Ponadto konieczność przyznania decyzji Rady Stowarzyszenia charakteru rozstrzygnięcia prejudycjalnego wynika z Konwencji wiedeńskiej. Należało przyjąć, iż jeśli z przyczyn niezależnych od strony lub organu, toczy się jednocześnie postępowanie w trybie ustalonym przez strony Układu Europejskiego, jako umowy międzynarodowej, oraz krajowe postępowanie, to konieczne jest ze względu na reguły stosowania umów międzynarodowych, zawieszenie krajowego postępowania, bez względu na jego etap czy instancję. Odmienne rozstrzygnięcie tej kwestii zawarte w zaskarżonym postanowieniu naruszało art. 26, art. 27 oraz art. 31 Konwencji Wiedeńskiej. Układ Europejski, w związku z normą art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, ma pierwszeństwo przed ustawą oraz aktami niższego rzędu, jeżeli aktów tych nie da się pogodzić z umową. Jest zrozumiałe, iż prawidłowe stosowanie dyspozycji art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wymaga takiej interpretacji przepisów prawa krajowego, które zapewnia ich stosowanie zgodne z Układem Europejskim. O potrzebie interpretacji prawa w zgodzie ze standardami europejskimi wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Zasadność zawieszenia prowadzonego postępowania kontrolnego wynikała także z zasady autonomii prawa wspólnotowego, w związku z zasadą subsydiarności. Zaskarżone postanowienie, kwestionując istotny związek pomiędzy postępowaniem przed Rada Stowarzyszenia, a postępowaniem kontrolnym w przedmiotowej sprawie, stanowi przejaw ograniczenia możliwości zastosowania w sprawie prawa wspólnotowego - o treści wyinterpretowanej przez właściwe organy wspólnotowe. Odnośnie naruszenia zasady lojalności wynikającej z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wskazał, iż za jej naruszenie uznać należy podejmowanie przez organy działań, które służą jak najszybszemu nałożeniu na restrykcji finansowych wynikających z przepisów o cenach i marżach urzędowych wobec oczekiwanej treści decyzji Rady Stowarzyszenia, a za takie działania uznał odmowę zawieszenia postępowania kontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania kontrolnego oparty był o art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod., a więc pojawienie się w sprawie zagadnienia wstępnego, w sytuacji, w której rozstrzygnięcie tego zagadnienia warunkowało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a do jego rozstrzygnięcia uprawniony był inny niż prowadzący postępowanie organ lub sąd. Wskazany przepis znajduje konkretyzację w art. 203 § 1 ustawy w myśl którego organ podatkowy, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 201 § 1 pkt 2, wzywa równocześnie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W przypadku jeżeli strona nie wystąpiła do właściwego organu lub sądu w wyznaczonym terminie, organ podatkowy z urzędu ma obowiązek zwrócić się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W świetle powyższego rozważenia wymaga, czy postępowanie, na które wskazuje Spółka, a które miało zostać wszczęte przed Radą Stowarzyszenia i toczyć się w oparciu o art. 105 ust. 1-3 Układu Europejskiego prowadziłoby do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla prowadzonego wobec skarżącej postępowania dotyczącego prawidłowości stosowania przepisów regulujących obrót środkami farmaceutycznymi. Zdaniem Sądu uznanie postępowania przed Radą Stowarzyszenia za postępowanie przed innym organem lub sądem, o którym mowa w treści art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod. jest niezasadne. Z przepisu tego nie wynika, iż wspomniany w jego treści inny organ lub sąd to wyłącznie organ lub sąd krajowy. Warunkiem jego zastosowania będzie jednakże ocena skutku jaki przyniesie rozstrzygnięcie zapadłe w takim postępowaniu toczącym się przed organem o charakterze międzynarodowym dla postępowania toczącego się w kraju. W krajowym porządku prawnym przyjąć należy, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje w przewidzianej prawem formie działania danego organu lub sądu – decyzji, postanowieniu, wyroku ewentualnie ugodzie sądowej. Cechą wspólną tych form rozstrzygnięcia jest, iż kształtują one bezpośrednio sytuację prawną strony postępowania w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zapadłe przed Radą Stowarzyszenia nie stanowiłoby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu kontrolnym wobec skarżącej. Postępowanie to dotyczyło bowiem prawidłowości stosowania przez Spółkę obowiązujących w badanym okresie przepisów, a zakończenie tego postępowania nie było związane z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Radę Stowarzyszenia. Wprawdzie ewentualna decyzja Rady Stowarzyszenia mogłaby potwierdzić fakt niezgodności polskich przepisów regulujących obrót środkami farmaceutycznymi z Układem Europejskim, a Polska na mocy art. 105 ust. 2 Układu Europejskiego byłaby zobowiązana do podjęcia środków, związanych z wypełnieniem postanowień tej decyzji to jednak trudno takiemu rozstrzygnięciu przypisać charakter zagadnienia wstępnego w rozpatrywanej sprawie, pozostającego z postępowaniem kontrolnym w związku wskazanym w treści art. 201 § 1 pkt 2 ord. pod. uzależniającym zakończenie jednego postępowania od rozstrzygnięcia drugiego. Okolicznością dodatkowo przemawiającą za słusznością powyższego twierdzenia, jest iż Rada Stowarzyszenia była organem kolegialnym, działającym na podstawie zgodnej woli obu stron Układu Europejskiego w niej reprezentowanych. Do podjęcia w niej jakichkolwiek rozstrzygnięć potrzebna byłaby zgodna wola tych stron, a w przypadku jej braku Rada mogłaby w ogóle nie zająć stanowiska w danej sprawie – tak więc fakt rozstrzygnięcia przez Radę kwestii mogących stanowić zagadnienie wstępne w rozpatrywanej sprawie nie miałby nawet charakteru zdarzenia pewnego. Sąd uznał jednakże, iż powyższe rozważania nie wpływają na ocenę zasadności odmowy zawieszenia postępowania kontrolnego prowadzonego wobec skarżącej z innych względów. Wskazać bowiem należy, iż w związku z akcesją Polski w dniu 1 maja 2004r. do Unii Europejskiej, przedstawione przez skarżącą argumenty nie mają wpływu na ocenę wydanych rozstrzygnięć. Układ Europejski, na którego postanowienia powołuje się strona był umową międzynarodową, której "celem [było] stworzenie właściwych ram dla stopniowej integracji Polski ze Wspólnotą, w perspektywie dla możliwego członkostwa" (tak co do celu Układu Europejskiego ETS w orzeczeniu z dnia 27 września 2001 r. w sprawie C-63/99 Gloszczuk). Mimo braku formalnego wypowiedzenia Układu Europejskiego, umowę tę należy uznać za wygasłą, zgodnie z postanowieniami art. 59 ust. 1 pkt b Konwencji Wiedeńskiej. Wejście w życie Traktatu Akcesyjnego - Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 90, poz. 864) powoduje, iż należy uznać go za traktat, o którym mowa w art. 59 Konwencji wiedeńskiej, powodujący wygaśnięcie postanowień Układu Europejskiego z dniem 1 maja 2004 r. Wskazana przez pełnomocnika Spółki procedura określona w art. 105 Układu Europejskiego przewiduje dwa odrębne etapy rozwiązania sporu przed dwoma odrębnymi organami: Radą Stowarzyszenia (art. 105 ust. 1-3) oraz arbitrami (art. 105 ust.4). Procedura arbitrażowa z art. 105 ust. 4 Układu Europejskiego nie została wszczęta przed dniem 1 maja 2004r. dlatego też z pewnością nie może być kontynuowana wobec wygaśnięcia postanowień Układu Europejskiego. Odnośnie ewentualnego postępowania przed Radą Stowarzyszenia, wskazać należy, iż stosowanie przepisów Układu Europejskiego po dniu 1 maja 2004 r., wymagałoby reaktywowania jej istnienia, a zarazem brak jest przepisów szczególnych, określających organ, który przejął po dniu akcesji kompetencje wspomnianej Rady w odniesieniu do sporów powstałych przed dniem 1 maja 2004 r. pomiędzy Polską a Wspólnotą Europejską, w stosunku do których postępowanie nie zostało wszczęte przed tą datą. Wobec powyższego po dniu 1 maja 2004 r. nie ma możliwości wydania decyzji przez Radę Stowarzyszenia, powołaną na mocy Układu Europejskiego. Z uwagi na powyższe kwestia postępowania prowadzonego przed Radą Stowarzyszenia, na którą powoływała się skarżąca we wniosku z 20 lipca 2004r. jako nieistniejąca jest nieistotna dla zawieszenia postępowania kontrolnego w rozpatrywanej sprawie. Sąd odnosząc się do zawartości dokumentów przedstawionych przez pełnomocników Spółki i dopuszczonych jak dowód w prowadzonym postępowaniu sądowo-administracyjnym, zauważa, iż nie wynika z nich jednoznacznie aby postępowanie przed Radą Stowarzyszenie było kontynuowane. Nie można bowiem za wystarczający w tej mierze dowód uznać pisma przedstawiciela służb prawnych Komisji Europejskiej z lipca 2004r. z zapewnieniem że ma ona zamiar kontynuować postępowanie przed Radą Stowarzyszenia w sytuacji kiedy brak jest innych dokumentów i informacji z okresu późniejszego – szczególnie w świetle wskazanych wcześniej argumentów odnośnie braku ram prawnych takiego postępowania po dniu 1 maja 2004r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wydane przez organ rozstrzygnięcie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.