III SA/Wa 1405/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów z dnia z dnia [...]maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu dotacji celowej oddala skargę Wojewoda W. , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 8 pkt 4 i art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. z 1998 r., Nr 150, poz. 983 ze zm.) nakazał Powiatowi P. zwrot części dotacji celowej przekazanej w 2001 r. i 2002 r. na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej w dz. [...] rozdz. [...] Nadzór budowlany wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od [...] lutego 2003 r. do dnia zwrotu dotacji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że od stycznia do listopada 2002 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wypłacano z dz. [...] rozdz. [...] Nadzór budowlany § 4010 wynagrodzenia osobowe pracowników - zawyżony dodatek funkcyjny. Dodatek funkcyjny został naliczony od górnej stawki wg kategorii zaszeregowania I grupy, a nie – jak wynikało z umowy o pracę z dnia [...] czerwca 1999 r. – od dolnej (najniższej) kwoty tej kategorii. Z tego względu wypłata zawyżonego dodatku funkcyjnego była dokonana bez podstawy prawnej, czego skutkiem jest obowiązek zwrotu nadmiernie pobranej dotacji. Odwołując się od decyzji organu I instancji Starosta P. stwierdził, że wysokość dodatku funkcyjnego została wprawdzie zawyżona, lecz nie osiągnęła przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 marca 2000 r. (Dz.. U. Nr 24, poz. 299 ze zm.) zasady wynagradzania pracowników nie będących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek. Strona zwróciła uwagę na fakt, że dodatek funkcyjny jest składnikiem należnego wynagrodzenia i nie stanowi samodzielnego uprawnienia, zatem gdyby przy ustalaniu w 1999 r. wysokości wynagrodzenia Starosta P. obniżył jego wysokość o kwestionowaną różnicę dodatku funkcyjnego – pracownik byłby uprawniony do nie wyrażenia zgody na takie warunki wynagrodzenia. Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy Z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. Zdaniem Ministra Finansów Starosta P. w piśmie z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] ustalił wysokość dodatku funkcyjnego niezgodnie z obowiązującymi przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 299 ze zm.). Wysokość dodatku nie została także skorygowana przez starostę w 2000 r. w związku z nowym obowiązującym rozporządzeniem. Konsekwencje błędu są związane nie osobą piastującą funkcję starosty, lecz z samym urzędem, zatem zmiany na tym stanowisku nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając wniesione żądanie Powiat P. stwierdził, że dotacja przeznaczona była na finansowanie wynagrodzeń i innych wydatków Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i ustalona wysokość miesięcznego wynagrodzenia nie przekracza wielkości określonej przepisami. Pracownik nie nabywa prawa tylko do poszczególnych składników wynagrodzenia, lecz do łącznej wysokości wynagrodzenia miesięcznego (por. wyrok SN z [...]04.1978 r. sygn. [...], wyrok SN z [...].05.1978 r. sygn. [...]). Wysokość wynagrodzenia w sytuacji, kiedy przekroczona została wysokość jednego ze składników wynagrodzenia, lecz nie została przekroczona wysokość łącznego wynagrodzenia miesięcznego, nie wyczerpuje przesłanek z art. 93 ustawy o finansach publicznych. Ponadto zdaniem skarżącego do zwrotu kwot dotacji celowej na zadania rządowe ma zastosowanie art. 92 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, a nie – jak twierdziły organy administracji – art. 93 tej ustawy. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że organ nadzoru nie odniósł się do tego zarzutu podniesionego w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Minister Finansów poinformował, że wysokość miesięcznego wynagrodzenia, jak przysługiwała pracownikowi została określona przez Starostę P. w umowie o pracę z dnia z [...] czerwca 1999 r.: wynagrodzenie zasadnicze wg kategorii XX, dodatek funkcyjny wg stawki 8 – 150 % najniższego wynagrodzenia w I kategorii zaszeregowania, dodatek za wysługę lat w wysokości 20 %. Ze względu na to, że pracownikowi nienależnie wypłacono zawyżony dodatek funkcyjny (naliczony od górnej stawki wg kategorii zaszeregowania I grupy, a nie jak to wynikało z umowy o pracę od dolnej kwoty tej kategorii) Minister Finansów stwierdził, że wypłata zawyżonego dodatku funkcyjnego ze środków dotacji była dokonana bez podstawy prawnej, co spowodowało obowiązek dokonania zwrotu nadmiernie pobranej dotacji (art. 93 ustawy o finansach publicznych). Minister Finansów zgodził się z twierdzeniem Powiatu, że w toku wykonywania budżetu obowiązują zasady z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, zwrócił jednakże uwagę na fakt, że Powiat wykorzystał otrzymaną dotację w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 93 przywołanej wyżej ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1 ). W przypadku pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została nadmiernie pobrana (ust. 3 ) Dochodami powiatu są – m.in. – dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań służb, inspekcji i straży, o których mowa w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 8 pkt 4 ustawy z 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, które otrzymuje na realizację zadań przez wymienione jednostki (art. 52 przywołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Jeżeli została pobrana w nadmiernej wysokości część dotacji, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została nadmiernie pobrana (ust. 3 cyt. przepisu). Dotacje celowe będące przedmiotem sprawy są dochodem powiatu i powiat jest właściwy do rozliczania dotacji celowej i zwrotu do budżetu państwa kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników nie będących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej wynika, że kwotę dodatku funkcyjnego należało ustalić w zależności od wysokości "najniższego wynagrodzenia zasadniczego". Z § 3 należało wnosić, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "najniższym wynagrodzeniu zasadniczym", rozumie się przez to najniższe wynagrodzenie zasadnicze w pierwszej kategorii zaszeregowania, ustalone w tabelach miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego, stanowiących załącznik nr 1 do rozporządzenia. Wypłacany dodatek powinien być naliczony i wypłacony od dolnej (czyli najniższej) kwoty zaszeregowania I grupy, tak jak wynikało to z umowy o pracę z dnia [...] czerwca 1999 r. Powiat natomiast nienależnie i bez podstawy prawnej wypłacił dodatek funkcyjny, który został naliczony od górnej stawki wg przywołanej wcześniej kategorii zaszeregowania. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości to, że kwota dodatku została ustalona na podstawie błędnie przyjętych przesłanek oraz to, że kwota ta nie została skorygowana i na skutek tego dotacja celowa, którą powiat otrzymał z budżetu państwa na realizację zadań przez powiatowe służy, inspekcje i straże została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd ponadto zwraca uwagę skarżącemu na fakt, że treść art. 92 pkt 9 ustawy o finansach publicznych dotyczy zasad gospodarki finansowej obowiązujących w toku wykonywania budżetu. Zgodnie z tym przepisem dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, nie wykorzystane w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane. W przepisie tym został uregulowany sposób wykonywania budżetu, a nie sytuacja wykonania budżetu, która jest analizowana w tej sprawie. W sprawie będącej przedmiotem skargi do Sądu Administracyjnego kwota dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i nie może podlegać – wobec tego – zwrotowi w części, w jakiej nie została wykorzystana.. Ponadto należy zauważyć fakt, że przywołane przez skarżący powiat orzeczenia Sądu Najwyższego (wyrok z [...] kwietnia 1978 r. sygn. [...] oraz z [...] maja 1978 sygn. [...]) dotyczą innej sytuacji, niż ta, która jest przedmiotem sporu: treść obu orzeczeń dotyczy relacji normowanych przepisami szeroko pojętego prawa pracy, reguluje stosunki pracodawca – pracownik, a nie stosunków administracyjno-prawnych objętych przepisami z zakresu finansów publicznych. Kwestie zmiany warunków pracy i płacy nie wchodzą w zakres sprawy administracyjnej, która może być – i jest w tym wypadku - przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.