III SA/Wa 1408/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę III SA/Wa 1408/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2006 r., nr[...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], odmawiającą A. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetki i koszty upomnienia w łącznej kwocie 21 000,37 zł. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (D. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności; umorzenie składek powoduje umorzenie kosztów upomnienia oraz odsetek za zwłokę. Zasady umarzania takich należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwane dalej rozporządzeniem. Organ podkreślił, że możliwość umorzenia należności ma charakter wyjątkowy i oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Zasadą jest bowiem płacenie składek a nie ich umarzanie. Organ powołał się na pismo zobowiązanego z dnia 10 listopada 2005 r., którym upoważnił on swoją żonę do "podpisywania oświadczeń złożonych dokumentów w Oddziale ZUS". Odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, organ ustalił, że A. S. prowadzi działalność gospodarczą, jest współwłaścicielem (wraz z żoną) samochodu ciężarowego S. - rok produkcji 1989 i samochodu osobowego marki F. - rok produkcji 1994 oraz właścicielem samochodu marki Z. - rok produkcji 1977 i F. z roku 1988. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje żona – M. S. oraz dwoje małoletnich, kontynuujących naukę dzieci. Żona prowadzi dom oraz pracuje w gospodarstwie rolnym teściowej. Organ nie neguje faktu, że zobowiązany w pierwszej kolejności przeznacza środki na utrzymywanie czteroosobowej rodziny oraz, że nie posiada obecnie możliwości jednorazowego uiszczenia całości powstałego zadłużenia. Ustalenie przez organ tych faktów nie przesądza jednak automatycznie uznania, że spłata zaległych należności pociągnie skutki zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu potrzeby te są zaspakajane. Koszty utrzymania rodziny ponosi bowiem - jak wskazuje sam wnioskodawca - w znacznej części żona. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują jednocześnie, że problemy finansowe strony nie mają charakteru trwałego lub pogłębiającego się. Zdaniem zobowiązanego przyczyną powstania zaległości była konieczność ograniczenia pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad teściem chorym na nowotwór, przez co utracił część klientów i zamówień. Wiadomym jest jednak, że w okresie 2003 - 2004 teść pozostawał w leczeniu szpitalnym. Od lutego 2005 r. zobowiązany przystąpił do terminowego uiszczania składek. Okoliczności te pozwalają przyjąć, że strona uzyskuje środki na regulowanie bieżących zobowiązań składkowych, a tym samym, że kondycja finansowa wnioskodawcy ulega poprawie. Zdaniem organu podjęcie przez A. S. dalszych działań mających na celu rozwinięcie prowadzonej działalności i odzyskanie klientów skutkować będzie osiągnięciem stabilizacji finansowej i umożliwi przeznaczenie części dochodów na spłatę zaległości w oparciu o ulgę określoną w art. 29 ustawy. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem Zakład może na wniosek dłużnika rozłożyć należności na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S., który wniósł o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając, że zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 28 ust. 3a ustawy, 2) art. 77 § l kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy, 3) art. 77 § l kpa, art. 86 w zw. z art. 33 § 4 kpa, 4) art. 80 w zw. z art. 11 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniu organu, nie upoważnił swojej żony do składania jakichkolwiek wiążących oświadczeń, gdyż ani nie jest ona stroną tego postępowania, ani też nie zna sprawy. Skarżący stwierdził, że w jego przypadku zachodzą aż dwie przesłanki do umorzenia należności wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślił, że kłopoty z uiszczaniem składek rozpoczęły się z chwilą stwierdzenia nowotworu u teścia. Choroba była przewlekła i na tyle ciężka, że skarżący nie był w stanie regularnie wykonywać działalności gospodarczej. Zaszła więc przesłanka określona w pkt 3, co do której organ się nie odniósł. Kolejną przesłanką jest przekonanie skarżącego, że egzekucja należności w kwocie 21.007,37 zł. stanowi prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, pozbawienia jego rodziny (dwoje dzieci w wieku szkolnym - w chwili obecnej głównie na utrzymaniu żony) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył należycie przedkładanych mu dowodów, w tym w szczególności kserokopii kart z podatkowej książki przychodów i rozchodów. Na ruchomości skarżącego głównie składają się stare samochody potrzebne zarówno w dojeździe do pracy jak i dowożeniu dzieci do szkoły. Skarżący stwierdził, że w chwili obecnej sytuacja jego rodziny nie jest najlepsza, gdyż zakład nie przynosi nawet części tych dochodów, które przynosił w poprzednim czasie. Wpływ na to miała także utrata części klientów i zamówień, gdyż stosunkowo długi okres czasu, ze względu na konieczność opieki nad chorym, obecnie już nie żyjącym teściem, skarżący nie mógł świadczyć regularnie usług i należycie dbać o klientów. Według skarżącego instytucja "uznania administracyjnego", na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji wcale nie oznacza zupełnej dowolności w ocenie przedstawionych materiałów i wyprowadzaniu wniosków w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Swoją tezę skarżący opiera na powołanym orzecznictwie sądów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy). Zgodnie z ust. 3 art. 28 całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust 3a). Warunkiem niezbędnym (ale nie wystarczającym) jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wymienione w tym przepisie nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego. W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy i z akt sprawy nie wynika, aby taki stan faktyczny był przez skarżącego kwestionowany. Zatem należy skupić się wyłącznie na analizie przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Na wstępie jednak stwierdzić należy, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które wykracza poza zakres kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505). Przechodząc już na grunt § 3 ust. 1 rozporządzenia, stwierdzić należy, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. Jeżeli w niniejszym przypadku zobowiązany i jego żona są sprawni, pracują i otrzymują z tego tytułu dochód, mają spory majątek ruchomy i nie doświadcza ich żaden stan katastrofalny (klęska żywiołowa, czy przewlekła choroba pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności), to mimo, że zapłata należności pogorszy sytuację rodziny (co jest oczywiste), nie daje to jednak wystarczającej podstawy aby dług umorzyć. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ bada wypłacalność zobowiązanego w dacie orzekania. Natomiast podnoszona przez skarżącego choroba teścia, która – jak twierdzi – była przyczyną utraty części klientów, dotyczyła sytuacji przeszłej, bowiem od jakiegoś czasu teść już nie żyje. Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. pełnomocniczka skarżącego nie potrafiła wskazać jak dawno temu umarł teść skarżącego i dlaczego to właśnie na skarżącym spoczywał obowiązek sprawowania nad nim opieki, tym bardziej, że teść przez dłuższy okres przebywał w szpitalu. Ustalanie tych faktów nie jest jednak aż tak istotne, bowiem w sprawie o umorzenie należności nie kładzie się nacisku na przyczyny ich powstania, lecz na analizę czy wobec aktualnej sytuacji życiowej zobowiązany może dokonać spłaty powstałego zadłużenia. W kwestii podnoszonego przez skarżącego braku umocowania dla żony do składania oświadczeń i zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 10 listopada 2005 r. (k. 77), w którym skarżący upoważnił żonę do "podpisywania oświadczeń złożonych dokumentów w Oddziale ZUS". Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że upoważnienie to zostało udzielone i wykorzystane (w tej samej dacie) do złożenia oświadczenia woli o zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (k 78). Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. pełnomocniczka skarżącego nie potrafiła ustosunkować się do treści upoważnienia, ani wyjaśnić, czy może zostało udzielone do innej sprawy. Podkreślić należy jednak, że nawet gdyby tak było, to taka ewentualna (choć bardzo wątpliwa) wada postępowania, polegająca na niezapoznaniu skarżącego ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym, nie miała wpływu na wynik sprawy, bo przecież cały materiał pochodził właśnie od skarżącego (nie zaś od jego żony) i był mu doskonale znany. Tym bardziej, że skarżący nie wskazuje do czego przez ten fakt nie mógł się wówczas ustosunkować lub z czym zapoznać, a co mogło przesądzić o przyjętym przez organ rozstrzygnięciu. Zaskarżona decyzja nie dokonuje wprawdzie dokładnej analizy dochodów i wydatków skarżącego (z przytoczeniem konkretnych liczb), wynika z niej jednak, że fakty te są znane organowi w takim zakresie, w jakim przedstawił je skarżący. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odmawiając umorzenia należności organ uczynił jednak propozycję ich rozłożenia na raty, co oznacza możliwość złagodzenia zobowiązania skarżącego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.