III SA/Wa 1417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Protokolant specjalista Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności oddala skargę Pismem z 5 stycznia. 2009r. Pani A. S. (Skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2007r. wystawionego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O., z uwagi na fakt, że został on wydany w czasie kiedy w obiegu prawnym znajdował się tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2007r. dotyczący tej samej należności. Decyzją z [...] czerwca 2009 roku Dyrektor Izby Skarbowej w O. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego tytułu wykonawczego wskazując, że stosownie do przepisów kpa możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia, tymczasem tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym. Organ wskazał nadto, że wśród przepisów ustawy egzekucyjnej także brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Za tego rodzaju normę nie może być uznany przepis art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229,poz. 1954 ze zm zwanej dalej u.p.e.a.). Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach, które nie zostały uregulowane w ustawie egzekucyjnej. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa w postępowaniu egzekucyjnym musi uwzględniać odrębność celów tych postępowań i nie może prowadzić do nadania przepisom kpa na gruncie postępowania egzekucyjnego znaczenia odmiennego od tego, jakie mają w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Skoro przepisy kpa, dotyczące stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do aktów administracyjnych, to nie można ich odpowiednio stosować do innych form działania organu właściwych dla postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to do poszerzenia zakresu przepisów kpa regulujących stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych. Organ wyjaśnił również, że środkiem zmierzającym do zakwestionowania tytułu wykonawczego są zarzuty. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła odwołanie w którym wskazała, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, gdyż na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe wniesienie zarzutów. Podkreśliła, że w dniu wydania skarżonego tytułu pozostawał w obiegu poprzednio wydany tytuł wykonawczy dotyczący tej samej należności. Istnienie w tym samym czasie dwóch tytułów wykonawczych dotyczących tej samej sprawy a więc prowadzenie jednocześnie równolegle identycznych postępowań stanowi naruszenie prawa oraz powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia z tego powodu szkody. Skarżąca wskazała, że art. 156 § 1 pkt 3 kpa należy rozpatrywać z punktu widzenia tożsamości stosunku administracyjno-prawnego. Decyzją z [...] kwietnia 2010 roku Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w pełni stanowisko organu pierwszej instancji zgodnie z którym przedmiotem stwierdzenia nieważności na podstawie przepisów art. 156 1 pkt 1-7 kpa mogą być decyzje ostateczne oraz ostateczne postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie. Skarżąca strona zażądała stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego a zatem dokumentu urzędowego potwierdzającego jedynie istnienie i wymagalność obowiązku. Tego rodzaju forma działania administracji nie jest aktem administracyjnym i nie jest objęta zakresem powołanych przepisów regulujących stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień. Również wśród przepisów u.p.e.a. brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. Organ wskazał również, że pierwszy tytuł wykonawczy, o którym wspomina Skarżąca we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. został wyeliminowany z obrotu postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. z [...] grudnia 2007 r. o uznaniu zarzutów za zasadne i umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Skarżąca niepodzielając powyższego stanowiska złożyła do tutejszego Sądu skargę, w której wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie art. 18 u.p.e.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a poprzez jego nie zastosowanie, tym samym przyjęcie, że obowiązujące przepisy nie uprawniają organów egzekucyjnych do stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, oraz art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania i nie zastosowanie najprostszych środków przez organ wydający decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 §1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.). Indywidualne akty administracyjne, takie jak akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zmianami, zwana dalej p.p.s.a.) podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd ich niezgodności z prawem. Skarga oceniana według powyższych kryteriów okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w stosunku do tytułu wykonawczego mają zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Z art. 156 §1 k.p.a. wynika uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważność decyzji dotkniętej wadami wymienionymi enumeratywnie w tymże przepisie, przy czym stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe w razie zaistnienia stanów faktycznych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Dalsze przepisy zawarte w art. 157-159 kpa mają charakter przepisów proceduralnych, regulujących tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 126 kpa, przepisy art. 156 – 159 kpa stosuje się do stwierdzenia nieważności postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap postępowania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją (bądź postanowieniem w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia) o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy jednak, co należy podkreślić, nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Stąd przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania organów administracji, do której nie odnosi się instytucja nieważności. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem jak stwierdził, tytuł wykonawczy nie jest w rozumieniu przepisów k.p.a. ani decyzją ani też postanowieniem, których stwierdzenie nieważności dopuszczają w określonych stanach faktycznych przepisy art. 156 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska Ministra Finansów co do braku formalnej podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego Sąd uznał to stanowisko za prawidłowe. Tytuł wykonawczy, jak słusznie wskazał Minister Finansów, jest bowiem dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z przepisami u.p.e.a., niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji, nie ma natomiast przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 kpa. W konsekwencji, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest orzeczenia (decyzji lub postanowienia), którego nieważność mogłaby być stwierdzona. Zgodnie zatem z art. 157 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w tym trybie. Sąd wskazuje w tym miejscu, że podziela stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym art. 18 u.p.e.a. nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów kpa do kwestii nie uregulowanych w tejże ustawie nie może być traktowany jako dający podstawę do stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Z art. 18 u.p.e.a. wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy kpa (w tym instytucje uregulowane w kpa), jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Odwołanie z mocy art. 18 u.p.e.a. do instytucji przewidzianych w kpa nie oznacza jednak, że stwierdzenie nieważności może być stosowane wobec innych form działania administracji publicznej niż postanowienia i decyzje. Wobec powyższego postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 12 kpa uznać należy za nieuzasadnione. Sąd wskazuje końcowo, że w przypadku wystąpienia przez stronę z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego, organ stwierdzając brak podstaw formalnoprawnych do prowadzenia postępowania organ winien był wydać postanowienie a nie - jak w niniejszej sprawie – decyzję. Wydanie decyzji w trybie art. 157 § 3 kpa możliwe jest jedynie w odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednak naruszenie to uznać należy za naruszenie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Sprawa nie zakończyłaby się wydaniem innego rozstrzygnięcia niż odmowa stwierdzenia nieważności. Jednocześnie, wydanie decyzji (a nie postanowienia) nie skutkowało pozbawieniem Skarżącej możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.