III SA/Wa 1428/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi S. i J. G. na postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że wymienione w punkcie 1 akty administracyjne nie podlegają wykonaniu w całości. S. i J. G. [...] lutego 2005r. zwrócili się o umorzenie odsetek od niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Wniosek uzasadnili bardzo trudną sytuacją, którą spowodowały przypadki losowe: śmierć rodziców, opieka nad niepełnoletnim rodzeństwem, pożar gospodarstwa, który pochłonął cały dobytek oraz inwentarz, pożar lasu, wypadek samochodowy, któremu uległ S.G. Jedynym źródłem utrzymania jest prowadzone gospodarstwo rolne, z którym skarżący wiążą swoją przyszłość. Stwierdzili też, że decyzją Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z [...] lipca 2004r. powiadomiono ich o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązku opłacenia składek od 1997r. Prezes KRUS decyzją z [...] marca 2005r., nr [...], działając na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.r., rozłożył na 60 rat należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 20.151,20zł, za okres od 3 kwartału 1997r. do 2 kwartału 2004r., natomiast decyzją z [...] marca 2005r., nr [....], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. umorzył 50% odsetek od należnych składek w wysokości 4.829,60zł. W lakonicznym uzasadnieniu ostatniej decyzji organ stwierdził, że podejmując decyzję uwzględniono zaistniałe zdarzenia losowe oraz sytuację materialno-bytową. Decyzja została skierowana i odebrana przez S.G. [...] marca 2005r. Małżonkowie G. w odwołaniu z [...] kwietnia 2005r. (data stempla pocztowego) wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i całkowite umorzenie zaległych spłat. Wyjaśnili, że uiszczają bieżące składki w wysokości 457 zł kwartalnie, a ciąży na nich obowiązek spłaty zaległych należności po 334 zł. Umorzenie zaległości pozwoli na "wyjście z ciągłego pogrążania się w długach bez końca". Prezes KRUS postanowieniem z [...] kwietnia 2005r., na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm.), stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzję doręczono stronie [...] marca 2005r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiono [...] kwietnia 2005r., tj. po upływie 14- dniowego terminu. Małżonkowie G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2005r., powołując się na opisywaną w postępowaniu administracyjnym sytuację stwierdzili, że w natłoku i kłopotach dnia codziennego, nie zwrócili uwagi na termin odwołania i przeoczyli wniesienie wniosku. Powtórzyli prośbę o całkowite umorzenie zaległych spłat ze względu na bardzo trudną sytuacje finansową. Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący składając po terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie złożyli wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, dlatego organ rentowy nie mógł rozpoznać wniosku merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Sąd, korzystając z dyspozycji powyższego przepisu, stwierdza że stosownie do treści art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. z wnioskiem o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenia oraz o rozłożenie ich spłaty na raty lub ich umorzenie może wystąpić osoba zainteresowania. Ustawodawca w wyżej powołanej ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zdefiniował pojęcia "zainteresowany". Należy zatem sięgnąć do językowej wykładni tego określenia oraz wykładni systemowej aktu, w którym go użyto. Pojęcie "zainteresowany" oznacza "taki, którego dotyczy lub obchodzi poruszana sprawa", natomiast "zainteresować" to nic innego jak "wzbudzić chęć zajęcia się czymś lub posiadania czegoś ze względu na związane z tym korzyści" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. prof. S. Dubisza s. 790). Stosownie natomiast do dyspozycji art. 5 u.s.r. wobec małżonka rolnika stosuje się także przepisy u.s.r. dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy małżonek rolnika nie pracuje w gospodarstwie rolnika, ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolniczym. Prezes KRUS ani w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji z [...] marca 2005r., ani w zaskarżonym postanowieniu nie wykazał, że wyłączenie to zachodziło, na co wskazuje analiza akt sprawy. Sąd zwraca też uwagę na treść unormowań zawartych zarówno w art. 4 ust. 1 u.s.r., jak również w art. 39 ust. 1 u.s.r. Z pierwszego z tych przepisów wynika co prawda, że składki na ubezpieczenia, co zasady, za każdego zobowiązanego opłaca rolnik, ale jeżeli działalność rolnicza jest prowadzona na rachunek kilku osób, obowiązek opłacania składki ciąży na nich solidarnie. Z drugiego z wskazanych przepisów wynika natomiast, że decyzją ustalającą podleganie ubezpieczeniu mogą być objęci wszyscy ubezpieczeni, za których składki opłaca rolnik. W rozpoznawanej sprawie Prezes KRUS - na podstawie decyzji z [...] lipca 2004r. (zmienionej, co wynika z akt administracyjnych, wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z [...] października 2004r., który odnosił się do małżonków J. i S. G.) - objął ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim i emerytalno-rentowym zarówno J. G., jak i S.G. Tym samym J.G. była uprawnioną z uwagi na status "zainteresowanej", o którym mowa w art. 41a ust. 1 u.s.r., zarówno do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolników. Do niej również należało skierować decyzję z [...] marca 2005r. wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolników oraz zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 134 k.p.a. Pominięcie J.G., jako strony ww. postępowaniach, naruszało bowiem przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadniało uchylenie aktów określonych w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych aktów jest tym bardziej uzasadnione, iż J. G. wraz z mężem wystąpiła zarówno z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolników (k. 36 akt administracyjnych), jak również złożyła odwołanie od decyzji wydanej przez Prezesa KRUS w dniu [...] marca 2005r. (k. 69 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu Prezes KRUS, podejmując decyzję z [...] marca 2005r. dopuścił się naruszenia zarówno przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.s.r. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, to decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej, w trybie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 ust. 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Prezesa KRUS było więc zastosowanie się do przepisów tego aktu. Odpowiedzi, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja należało poszukiwać w treści art. 107 k.p.a. Z § 3 tego przepisu wynika, że w decyzji należało zawrzeć zarówno uzasadnienie prawne, jak i faktyczne rozstrzygnięcia. Mimo, iż organ administracyjny zgromadził, na co wskazują akta sprawy, obszerny materiał dowodowy, nie znalazło to odzwierciedlenia w wydanej wobec S. G. decyzji w przedmiocie umorzenia 50% odsetek. W uzasadnieniu faktycznym decyzji należało przedstawić opis zdarzeń z uwzględnieniem np. informacji znajdujących się w notatce służbowej z 1 marca 2005r. (k. 56-57 akt administracyjnych) oraz faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia decyzji powinny również wynikać motywy rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że równie ważne jest prawidłowe uzasadnienie decyzji wydanych w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Organ powinien w uzasadnieniu rozważyć istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie ze wskazanej instytucji oraz okoliczności i zakres jej zastosowania. Uzasadnienie decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzji wydana przez Prezesa KRUS z [...] marca 2005r., ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości tej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie czy organ pierwszej instancji nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biuletyn Skarbowy 1999/1/20). Skoro organ może umorzyć należności, powinien w sposób zgodny z przesłankami wynikającymi z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ocenić istnienie lub nieistnienie kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, o których mowa w art. 41a u.s.r. Dopiero w wyniku tak dokonanej oceny należy wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń i ująć je w prawidłowej formie wskazanej w art. 107 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza jednocześnie, że szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera ponadto zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W związku z tym warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Zdaniem składu orzekającego Prezes KRUS w postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] marca 2005r. oraz w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego do Sądu postanowienia naruszył również dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., który wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz pouczyć o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W aktach sprawy, a na ich podstawie Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, brak oświadczeń strony skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o wyżej wskazanym uprawnieniu. Analiza akt nie pozwala również na stwierdzenie, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 k.p.a., czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z § 3 art. 10 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza dodatkowo, że od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Tym samym organ nie może uznać udowodnione okoliczności faktycznych, co do których nie umożliwił wypowiedzenia się stronie, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skoro organ drugiej instancji nie wypełnił dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., nieuprawnione było jego stwierdzenie, że skarżący nie udokumentował zdarzeń losowych, czy też okoliczności zaistniałych w gospodarstwie, a mających wpływ na opłacenie składek. Taki stan rzeczy został wywołany, między innymi działaniem organu, które nie umożliwił stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Zasadne jest zatem twierdzenie, że gdyby stronie umożliwiono czynny udział w toczącym się przed organami administracyjnymi postępowaniu, nie doszłoby do naruszenia naczelnej zasady procedury administracyjnej - pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a. oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zwraca również uwagę, że w świetle art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.r. tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ administracyjny wskazany w tym przepisie umorzy składki w całości lub w części powoduje to umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki. Niedopuszczalne jest zatem samodzielne umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie, choć strona skarżąca taki wniosek złożyła. Możliwe jest natomiast wydanie decyzji, w której - po uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego – zostaną umorzone w części lub w całości należności z tytułu składek. Należało jednak w świetle materiału dowodowego sprawy oraz unormowań zawartych w powołanej wyżej ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników rozważyć, jakie były rzeczywiste intencje strony skarżącej. W toku postępowania organy administracyjne stoją bowiem, stosownie do art. 7 k.p.a. na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe rozważania świadczą o tym, iż zasadne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji Prezesa KRUS z 16 marca 2005r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) c) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zaskarżonego postanowienia Prezesa KRUS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji ma swoje oparcie w treści art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec nie uczestniczenia w rozprawie nie poniosła też kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.