III SA/Wa 1449/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2004 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. W dniu 25 października 2004 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako KRUS) wpłynęło podanie J.K. zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne rolników wraz z odsetkami. Prośbę swoją umotywował trudną sytuacją materialną. Podniósł że we wrześniu 2004 r. zmarła jego żona, na utrzymaniu ma zaś niepełnosprawne dziecko, na które ponosi wydatki związane z leczeniem i zakupem lekarstw. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako Prezes KRUS) "nie umorzył" zaległości z tytułu składek za wskazany w decyzji okres. W motywach uzasadnienia przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. i stwierdził, że podnoszone przez Skarżącego argumenty oraz wyniki dokonanego przez organ rozeznania nie dają podstaw do umorzenia należności. W prowadzonym przez Skarżącego gospodarstwie nie wystąpiły bowiem udokumentowane zdarzenia losowe oraz inne względy społeczno-gospodarcze, które znacząco ograniczają jego możliwości płatnicze. Pismem z dnia 19 listopada 2004 r. Skarżący złożył odwołanie, wyrażając niezadowolenie z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Powtórzył zasadniczo argumentację zawartą we wniosku z dnia 25 października 2004 r. Pismem z dnia 29 listopada 2004 r. Dyrektor Oddziału KRUS w B. przesłała pismo Skarżącego, o którym mowa wyżej do Centrali KRUS z informacją, że decyzja w sprawie wniosku z dnia 25 października 2004 r. podjęta została przez osobę do tego nieuprawnioną. Dyrektor Oddziału zwrócił się jednocześnie o rozpoznanie ponownie złożonego przez Skarżącego wniosku o umorzenie z dnia 19 listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes KRUS umorzył odsetki w wysokości 1.826,20 zł, stwierdzając, iż przy jej podejmowaniu uwzględniono obecnie trudną sytuację materialno-bytową Skarżącego. Pismem z dnia 22 lutego 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego podania, ponawiając argumentację zawartą w poprzednich wnioskach. Wskazał ponadto, że niepełnosprawnemu synowi przyznano obecnie aparaty słuchowe, które kosztują 7.844 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję. Odnosząc się do argumentu dotyczącego zakupu aparatu słuchowego, organ stwierdził, że z przedłożonych dokumentów wynika że całkowity koszt zakupu tego sprzętu w wysokości 7.640 zł pokrył Narodowy Fundusz Zdrowia i Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. Organ podkreślił ponadto że od czasu podjęcia poprzedniej decyzji sytuacja Skarżącego nie uległa pogorszeniu, nie zaistniały również takie okoliczności, które osłabiłyby jego kondycję finansową i spowodowałyby obniżenie zdolności płatniczej w regulowaniu składek. W skardze na tę decyzję Skarżący przedstawił ponownie swoją sytuację materialną i rodzinną. Dodatkowo wskazał, że leczy się w Przychodni [...] zaś gospodarstwo rolne, które posiada jest podupadłe. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzje wydane w obu instancjach naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje wydane w I instancji. Pierwszą z nich wydał z upoważnienia Prezesa KRUS Dyrektor Oddziału w S. druga podjęta została przez Prezesa KRUS. Oznacza to że pismo Skarżącego z dnia 19 listopada 2004 r. nie wszczynało postępowania w sprawie umorzenia, tak jak chciałby tego Prezes KRUS. Stanowiło ono odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału. Z treści tego pisma wynika wyraźnie że Skarżący jest niezadowolony z rozstrzygnięcia jakie zapadło. W takiej sytuacji Prezes KRUS powinien uchylić decyzję Dyrektora Oddziału, a następnie rozpoznać merytorycznie wniosek Skarżącego z dnia 25 października 2004 r. o umorzenie zaległości wraz z odsetkami. Pozostawienie w obrocie decyzji Dyrektora Oddziału KRUS było błędem. Skarga jest zasadna, także z innych względów. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. wydanej w I instancji Prezes KRUS stwierdził jedynie, iż uwzględnił trudną sytuację materialno-bytową Skarżącego i na tej podstawie umorzył odsetki. Nie wskazał natomiast na czym ta trudna sytuacja miałaby polegać oraz powodów, dla których podjął decyzję o umorzeniu. Organ nie przeprowadził żadnej analizy okoliczności faktycznych powołanych przez Skarżącego, które - w jego opinii - uzasadniają umorzenie należności, a do których zaliczył śmierć żony, wydatki związane z utrzymaniem niepełnosprawnego syna, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia. Dodatkowo wskazać należy, że organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego. Zwrócił się w nim bowiem o umorzenie należnych składek wraz z odsetkami. Skoro zatem w świetle tak sformułowanego wniosku Skarżącego organ I instancji umorzył odsetki, to jednocześnie powinien odmówić umorzenia należności w pozostałym zakresie. Natomiast w II instancji, Prezes KRUS po ustosunkowaniu się do argumentu dotyczącego zakupu aparatu słuchowego, stwierdził, że od czasu podjęcia poprzedniej decyzji sytuacja Skarżącego nie uległa pogorszeniu, nie zaistniały również takie okoliczności, które osłabiłyby jego kondycję finansową i spowodowałyby obniżenie zdolności płatniczej w regulowaniu składek. W tym miejscu należy zauważyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż od czasu podjęcia poprzedniej decyzji sytuacja Skarżącego nie uległa pogorszeniu, nie zaistniały również okoliczności, które osłabiłyby jego kondycję finansową i spowodowałyby obniżenie zdolności płatniczej. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalnia bowiem organu od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a. Ponadto takie jednozdaniowe uzasadnienia decyzji nie pozwalają Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.