III SA/Wa 1455/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2005r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 10 stycznia 2005 r., które wpłynęło do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") w dniu następnym, B. P. wniósł o umorzenie "pozostałych zaległych rat na ubezpieczenia w KRUS". Wniosek uzasadnił tym, że ma na utrzymaniu dzieci w wieku 12 i 14 lat oraz niepracującą żonę. Wyjaśnił, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ pogorszył się stan jego zdrowia. Skarżący przebywał w szpitalu, musi leczyć się u specjalistów i przyjmować bardzo drogie leki, na które go nie stać. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od kwietnia 1995 r. do maja 2001 r. w łącznej kwocie 2.265,50 zł. Stwierdził, że biorąc pod uwagę stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, potencjał dochodowy i kondycję finansową gospodarstwa na tle gospodarstw innych płatników składek, brak jest podstaw do umorzenia należności Skarżącego. Wyjaśnił też, że uwzględniając jego sytuację finansową i zdrowotną, udzielono mu korzystnego układu ratalnego. Skarżący, pismem z dnia 22 lutego 2005 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku "o umorzenie odsetek zaległych na ubezpieczenie KRUS". Skarżący wskazał na odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, w kwocie 2.265,50 zł. z dnia 2 lutego 2005 r.". Jego zdaniem odmowa ta jest bezpodstawna. "Kapitał jest spłacony" w 17 ratach. Wyjaśnił, że prosi o umorzenie odsetek, ponieważ nie jest w stanie dokonać ich spłaty nawet w układzie ratalnym z uwagi na trudną sytuację materialno-finansową i zdrowotną. Dołączył następną kartę informacyjną z pobytu w szpitalu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes KRUS zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że decyzje o umorzeniu całości lub części zadłużenia podejmowane są wyjątkowo, w sytuacji gdy powstanie zaległości było spowodowane zdarzeniami, na zaistnienie których płatnik nie miał wpływu. Zadłużenie Skarżącego powstało w wyniku zaprzestania opłacania składek bez podania przyczyn. Prezes KRUS podniósł też, że Skarżący nie wykazywał zainteresowania spłatą zadłużenia, pomimo otrzymywania systematycznych informacji o istniejącym na koncie stanie zadłużenia. W jego ocenie Skarżący nie ujawnił żadnych nowych okoliczności, nieznanych wcześniej, które nie byłyby uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie, a miałyby istotny wpływ na inny niż dotychczas sposób załatwienia sprawy. Przedłożone dokumenty o leczeniu nie są przesłanką warunkującą umorzenie. Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę, Jego zdaniem decyzja ta jest bezpodstawna. Wyjaśnił, że "kapitał został spłacony", a on wnosi o umorzenie zaległych odsetek. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając okoliczności powstania zadłużenia (także z tytułu składek żony Skarżącego) oraz dotychczas udzielone ulgi w spłacie należności (układy ratalne). Pismem z dnia 7 lutego 2005 r. Skarżący uzupełnił skargę. Podniósł, że kilkakrotnie zwracał się o umorzenie zaległych odsetek, przedstawiając argumentacje o "padnięciu inwentarza", kosztach leczenia szpitalnego i opis rodziny. Za każdym razem uzyskiwał odpowiedź odmowną z uwagi na brak zdarzeń losowych. Skarżący ponowił też argumentację o złym stanie zdrowia i kosztach leczenia, a także konieczności utrzymania żony i dzieci w wieku szkolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim zatem Sąd rozważył, czy w sprawie niniejszej nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), z uwagi na fakt złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzję wydaną w I instancji doręczono na adres Skarżącego w dniu 7 lutego 2005 r. Odbiór decyzji pokwitował P. P., syn Skarżącego. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał więc w dniu 21 lutego 2005 r. (poniedziałek). Wniosek ten, opatrzony datą 22 lutego 2005 r. wpłynął do organu w dniu 23 lutego 2005 r. (prezentata KRUS Oddział Regionalny w K.). Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Z protokołu wizytacji w gospodarstwie płatnika z dnia 13 stycznia 2005 r. wynika, że syn Skarżącego – P. ma 14 lat. Nie jest zatem osobą dorosłą w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Doręczenie decyzji w dacie 21 lutego 2005 r. nie mogłoby więc być uznane za dokonane w sposób prawidłowy, a co za tym idzie – skuteczny. Oznacza to brak podstaw do stwierdzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.). W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było rozpatrzenie tego wniosku, a zatem nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a., nakazującym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W ust. 2 tego przepisu przewidziano także możliwość umorzenia części lub całości należności z tytułu składek z urzędu. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie przed Prezesem KRUS wszczęte zostało wnioskiem Skarżącego. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wyłączone zostały z trybu zaskarżenia decyzji, określonego w art. 36 ust. 3 u.u.s.r. Nie dotyczy ich mianowicie możliwość złożenia odwołania do sądu powszechnego. Skoro jednak w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek Prezes KRUS, będący z mocy art. 2 ust. 2 u.u.s.r. centralnym organem administracji rządowej, wydaje decyzję, to postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tego kodeksu, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy Prezes KRUS, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, dokonywał ustaleń faktycznych, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe. Badano bowiem aktualny stan zadłużenia Skarżącego oraz jego sytuację materialną, na co wskazują dokumenty rozliczeniowe sporządzone po dacie wydania decyzji w I instancji oraz noszące datę 18 marca 2005 r. pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, informujące o pobieraniu przez Skarżącego renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. Prezes KRUS nie wywiązał się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. W sytuacji, gdy organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ocena ta musi prowadzić do wniosku, że niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie mógłby przypuszczać, że okoliczności, o których informacje (nie pochodzące od strony) uzyskał w toku uzupełniającego postępowania dowodowego znane są stronie, to nie oznacza to, że ma ona świadomość, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ponadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji, jakie zapadły w niniejszej sprawie nie mogą być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie będące w istocie powtórzeniem treści art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia zaległości i brak nowych okoliczności, mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia, a także brak zainteresowania Skarżącego spłatą zadłużenia. W żadnej z decyzji nie odniesiono się natomiast do indywidualnej sytuacji Skarżącego, Przesłanka umorzenia zaległości, określona w art. 41 u.u.s.r. tj. ważny interes zainteresowanego, jest pojęciem nieostrym, którego treść powinna być oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy, obejmując przy tym możliwości płatnicze Skarżącego i stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Ocena ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że ocenie Sądu podlega tylko argumentacja podnoszona w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia decyzji. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne uznać należy natomiast powoływanie nowych faktów, czy też okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić też należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego o umorzenie odsetek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS. Jak to już wskazywano, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane na podstawie art. 41a u.u.s.r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi KRUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Ponieważ stwierdzone naruszenia przepisów postępowania dotyczyły decyzji wydanych w obu instancjach, Sąd w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Zakres w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.