III SA/Wa 1462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr W. F. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Pismem z 15 grudnia 2005 roku Skarżąca W. F. wniosła o rozłożenie na raty jej zadłużenia z tytułu zaległych składek, z możliwością prolongaty na okres trzech miesięcy, oraz o umorzenie odsetek od tych składek. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.". Wyjaśniła, że wraz z rodziną znalazła się w trudnej sytuacji. W 2000 r. zmarła jej matka, co osłabiło czujność Skarżącej w sprawach finansowych. Rosnąca na rynku konkurencja i hipermarkety, otwierane w sąsiedztwie i zachęcające klientów promocjami, powodują spadek obrotów w jej punkcie sprzedaży, co pogłębia trudności finansowe. Powyższe okoliczności, a także chęć pomocy rodzinie i oszczędzenia jej stresu oraz przekonanie o samodzielnym poradzeniu sobie z sytuacją, były przyczynami powstania zaległości. Skarżąca oświadczyła, iż jest świadoma powagi sytuacji i jest gotowa podjąć się uregulowania wszelkich zobowiązań. Dalej wyjaśniła, że wpłaci część długu natychmiast po okresie prolongaty. Uzasadniając prośbę o umorzenie odsetek Skarżąca podniosła, że sytuacja finansowa rodziny nie pozwoli na udźwignięcie tak wysokiego zadłużenia. Oświadczyła, że jako przedsiębiorca nie korzystała z pomocy publicznej w okresie trzech lat poprzedzających złożenie wniosku. Decyzją z dnia[...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek, tj. odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku, na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca 2001 do października 2005 r. w kwocie 7.548,10 zł; na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od maja 2001 r. do października 2005 r. w kwocie 2.093,20 zł oraz na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001 r. do października 2005 r. w kwocie 509,60 zł. Zakład stwierdził, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek może nastąpić w przypadku zaistnienia generalnej przesłanki umorzenia, zawartej w art. 28 u.s.u.s. tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności, która w niniejszej sprawie nie zachodzi z uwagi na prowadzoną egzekucję z rachunku bankowego oraz możliwość stwierdzenia współodpowiedzialności męża za powstałe zaległości. Wyjaśnił, opierając się na przedłożonych przez Skarżącą dokumentach oraz protokole wywiadu majątkowego, że Skarżąca pozostaje na utrzymaniu męża, zatrudnionego jako majster automatyk z wynagrodzeniem netto ok. 1.400 zł. Posiada rachunek w P. [...]. oraz samochód P. o szacunkowej wartości ok. 1.500-2.000 zł., mieszkanie spółdzielcze (czynsz: 490 zł oraz 170 zł spłaty kredytu). Wyposażenie mieszkania posiada małą wartość handlową. Na utrzymaniu Skarżącej pozostaje 22-letnia córka (studentka), natomiast syn uzyskuje własne dochody z tytułu zatrudnienia. Skarżąca samodzielnie prowadziła działalność, z zatem brak jest osób trzecich mogących odpowiadać za jej zadłużenie w myśl przepisów Ordynacji podatkowej. Nie obciążają jej zobowiązania z innych tytułów. W ocenie Zakładu w sprawie brak jest przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W szczególności Skarżąca nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacać obciążającego jej zadłużenia, ponieważ pociągnęłaby to dla niej i rodziny zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 rozporządzenia). Organ zaznaczył, że choć obecną sytuację materialną rodziny można ocenić jako trudną, to nie uniemożliwia ona spłaty długu w formie układu ratalnego. Umorzenie należności z tytułu składek zastrzeżone jest dla sytuacji drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania. W ocenie Zakładu sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto Zakład powołał się na wynikający z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., dziesięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek. Podkreślił, że nawet ocena sytuacji Skarżącej jako obecnie trudnej nie rodzi obowiązku umorzenia składek. Intencja ustawodawcy powinna być interpretowana w kierunku zapewnienia organowi rentowemu możliwości wyegzekwowania składek także wtedy, gdy zobowiązany przeżywa chwilowe trudności. W dniu 23 lutego 2006 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgodziła się z oceną jej sytuacji finansowej dokonaną przez Zakład i z twierdzeniem, iż nie wykazała, że ze względu na sytuację majątkową i rodzinną nie jest w stanie spłacić całości zadłużenia. Ponownie, szczegółowo przedstawiła tę sytuację oraz wielkość zadłużenia. Wyjaśniła, że stałe opłaty za mieszkanie, energię elektryczną i gaz wynoszą 755 zł. Zadłużenie (wraz z odsetkami, kosztami egzekucji i dodatkową opłatą to kwota 48.304,49 zł. Miesięczna rata, liczona przy maksymalnej liczbie rat, to 805 zł plus 6% dodatkowa opłata. Kwota ta przekracza kwotę 645 zł, pozostałą z dochodu męża po odliczeniu stałych kosztów utrzymania. Środki w kwocie 6779 zł, jakimi dysponowała rodzina wpłacone zostały na poczet zaległości. Pomimo złożenia wniosku wszczęto egzekucję, co pociągnęło za sobą dodatkowe koszty. Skarżąca wyjaśniła również, że mąż zatrudniony jest na czas określony do czerwca 2006 r. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że Skarżąca do 1 stycznia 2006 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu okrężnego artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Całość zaległości objęta została egzekucją, w toku której zajęto rachunek bankowy - na chwilę obecną brak wpłat. Zdaniem Prezesa Zakładu w przypadku Skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, ponieważ żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie ma zastosowania z uwagi na egzekucję prowadzoną z rachunku bankowego oraz możliwość stwierdzenia współodpowiedzialności jej męża za zadłużenie. Organ zaznaczył, że wprawdzie Skarżąca wykazała, iż obecny jej stan majątkowy i sytuacja rodzinna uniemożliwiają spłatę zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla Skarżącej i rodziny, a zwłaszcza pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (§ 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; Dz. U. Nr 144, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie"), to jednak przyczyny wskazane przez Zakład spowodowały odmowne rozpatrzenie wniosku. Ponadto w sprawie nadal nie występuje sytuacja szczególnie drastyczna. Prezes Zakładu stwierdził, że przedwczesna jest założenie, iż nie istnieje możliwość spłaty zadłużenia i poprawy sytuacji materialnej w późniejszym terminie. Powołał się również na 10 letni termin przedawnienia należności, ponawiając argumentację organu pierwszej instancji. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Jej zdaniem względy społeczne i ekonomiczne mogą stanowić podstawę umorzenia zadłużenia. Ponownie przytoczyła dane o dochodach i wydatkach oraz porównała je z wysokością możliwych rat. Kwota pozostała po odliczeniu kosztów stałych nie wystarczy nawet na opłacenie raty, a na utrzymanie nie pozostałaby żadna kwota. Skarżąca podniosła, że nie ma realnej możliwości spłaty zadłużenia, a ze względu wiek jej i męża oraz sytuacje na rynku pracy nie widzi możliwości polepszenia tej sytuacji w przyszłości, tym bardziej w sytuacji, gdy umowa o pracę męża jest umową na czas określony. Skarżąca wniosła o przychylne rozpatrzenie jej prośby z uwzględnieniem sytuacji w jakiej się znalazła. Zaznaczyła, że zaległości nie są wynikiem lekceważenia obowiązku, a skutkiem jej problemów finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia. Uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na wymienione wyżej przesłanki nie budzi wątpliwości. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może więc, ale nie musi, umorzyć te należności. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości podjęcia negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04; OSNP 2004/16/285). Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Podkreślić należy, że Skarżąca domagała się umorzenia odsetek naliczonych od należnych składek, które jak wyliczyła wynosiły 10.150,90 zł i w takim zakresie organy orzekły w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania, a także brakiem osób które obok zobowiązanego mogłyby odpowiadać za jego zadłużenie. Jedną z tych osób jest małżonek zobowiązanego. Uzasadnionym było zatem odwołanie się organów orzekających do sytuacji materialnej Skarżącej. Wprawdzie nie osiąga ona dochodów, jednakże jej mąż uzyskuje wynagrodzenie za pracę, co wyklucza możliwość uznania należności za całkowicie nieściągalne. Zasadność wniosku o umorzenie oceniana jest według stanu istniejącego na dzień wydania decyzji, a zatem organy mogły przy podejmowaniu decyzji uwzględnić fakt osiągania przez męża Skarżącej stałych dochodów. Wyjaśnić przy tym należy, że zmiana stanu faktycznego, w szczególności zaś pogorszenie sytuacji majątkowej może uzasadniać złożenie ponownego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Jak wynika z treści decyzji wobec Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w którym dokonano zajęcia rachunku bankowego. Stwierdzenie nieściągalności należności z tytułu składek wymaga zaś stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Oceniając natomiast stanowisko organów co do wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek stwierdzić należy, że aczkolwiek jest ono cokolwiek niekonsekwentne, to okoliczność ta nie uzasadnia uchylenia decyzji. Przesłanki umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określone zostały przepisami prawa tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakłada przy tym na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zasadniczą okolicznością podnoszoną przez Skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze jest to, iż dochody rodziny, po uwzględnieniu stałych wydatków bieżących na mieszkanie, energię elektryczną i gaz, są niewystarczające nawet na opłacenie przewidywanych rat. Argumentacja ta nie mogła być skuteczna. Prezes Zakładu, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, uznał bowiem, iż Skarżąca wykazała, że jej aktualna sytuacja majątkowa i rodzinna uniemożliwiają spłatę zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny, a zwłaszcza pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oznacza to, że utrzymując w mocy decyzję odmawiającą umorzenia odsetek działał w ramach dozwolonemu mu uznania administracyjnego. Sąd nie stwierdził, aby granice tego uznania zostały przekroczone. Jakkolwiek stwierdzenie, iż sytuacja Skarżącej, pomimo jej trudności, nie jest na tyle drastyczna, aby uzasadniała umorzenie odsetek, w świetle poglądu o wykazaniu przez nią przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia, jest swojego rodzaju niekonsekwencją, to okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzenie braku istnienia przesłanek umorzenia musiałoby skutkować odmową przyznania wnioskowanej ulgi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustalając z udziałem Skarżącej sytuację materialną jej rodziny, opierając się przy podejmowaniu decyzji na własnych danych oraz dokumentach i wyjaśnieniach Skarżącej. Prezes Zakładu uzasadnił swoje stanowisko, opierając je na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i wskazując powody, dla których odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanej przez nią ulgi. Stosownie do art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organy umożliwiły Skarżącej zapoznanie się z tym materiałem i wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji. Wyjaśnić również należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd, gdyby nawet uznał skargę za zasadną, nie mógłby zatem orzec o umorzeniu zadłużenia Skarżącej. Skarżąca wnosiła również o rozłożenie spłaty nieuiszczonych składek (należność główna) na raty. Organ pierwszej instancji uznał, iż sytuacja Skarżącej nie uniemożliwia jej spłaty zadłużenia w tej formie. Nie odmówił również rozłożenia spłaty należności na raty. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1a u.s.u.s. rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.