III SA/Wa 1468/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 230 zł (dwieście trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów podróży. Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddziału w G. dnia 29 listopada 2005 roku A. P. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne powstałych od lutego 1998 roku do 31 maja 2003 roku. Swój wniosek motywował tym, że działalność, jaką prowadził, nie miała charakteru wytwórczego, osiągane dochody nie wystarczały na pokrycie wszystkich należności, obecnie pobiera niską emeryturę, która wystarcza na prowadzenie skromnego życia. Decyzją z [...] lutego 2006 roku Prezes ZUS odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 37.820,30 zł z tytułu: składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1998 roku do maja 1998 roku, w kwocie 989,40 zł, składek na Fundusz Pracy za okres od lutego 1998 roku do maja 1998 roku, w kwocie 74,20 zł, odsetek, liczonych na dzień 29 listopada 2005 roku w kwocie 2.289, 40 zł, kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł, składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 1999 roku do maja 2003 roku, w łącznej kwocie 27.065,66 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 1999 roku do maja 2003 roku, w łącznej kwocie 6.414,96 zł, Fundusz Pracy za okres od czerwca 1999 roku do maja 2003 roku, w łącznej kwocie 979,88 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), przewidziano możliwość umarzania należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od tej zasady jest wskazany w ust.3a tego przepisu, który stwierdza, iż należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazano na dowody, na których organ oparł się wydając decyzję, przedstawiono stan faktyczny, tj. sytuację materialną wnioskodawcy, jego dochody i wydatki. Stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nieściągalności wobec faktu, że wnioskodawca, jak również jego małżonka osiągają dochód w postaci emerytury, a sytuacja wnioskodawcy może w przyszłości ulec zmianie. Nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust.3a u.s.u.s, jak również z § 3 ust.1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. A. P. w dniu 23 lutego 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż nie miał pieniędzy, na opłacanie składek, jak i na życie, nie ma samochodu ani innego majątku. Zaległe składki będzie spłacał z emerytury, natomiast wniósł o umorzenie odsetek. Sytuacja finansowa jego rodziny jest krytyczna. Przez szereg lat prowadził dom kultury dzięki pomocy finansowej rodziny i przyjaciół licząc, iż nadejdzie czas rozkwitu kultury. Decyzją z [...] marca 2006 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono nowych dowodów i okoliczności, które miałaby wpływ zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika, by opłacenie przedmiotowych należności pozbawiło rodzinę wnioskodawcy możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P., podnosząc argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach. Dodatkowo wskazał, iż w związku z trudna sytuacja finansową, pogorszył się stan jego zdrowia, podał miesięczne wydatki ponoszone przez niego na leczenie, tj. na leki, badania i wizyty lekarskie. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosku o częściowe umorzenie zadłużenia. Ponadto w piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 roku podniósł przedawnienie dotyczące okresu 1999 roku do 2001 roku. Zwrócił też uwagę, iż w decyzji przyznającej mu świadczenie emerytalne stwierdzono, iż do przebiegu ubezpieczenia i wysokości podstawy wymiaru emerytury nie uwzględniono okresów, za które istnieje zaległość, w związku z czym składki za te lata nie powinny być dochodzone przez ZUS. W odpowiedzi na skargę z 5 maja 2006 roku organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż nie widzi podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwanej dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji stwierdzono jedynie, że przedstawione dowody nie stanowią przesłanek wystarczających do umorzenia zaległości, nie wykluczono poprawy sytuacji materialnej skarżącego. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji poza stwierdzeniem, iż skarżący nie wskazał nowych okoliczności, które miałyby istotny wpływ na zmianę decyzji, nie odnosi się do podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów. A. P. w swoich pismach wskazywał na swoją sytuację osobistą, majątkową i brak perspektyw z uwagi na wiek. Opisywał dochody i wydatki rodziny, Podnosił fakt wieloletniego prowadzenia działalności o charakterze kulturalno-oświatowym, która jego zdaniem powinna rzutować na rozstrzygnięcie organu. W skardze wskazywał także na swoją sytuacje zdrowotną. Należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji szczegółowo odnosi się do sytuacji materialnej i osobistej Skarżącego, takiego uzasadnienia nie zawiera jednak decyzja organu II instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do kwestii podnoszonych przez Skarżącego. Nie wskazano również, na czym organ oparł swoją pozytywną prognozę co do przyszłej sytuacji materialnej Skarżącego. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego. Sąd zważył również, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. A. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o -uznanie pisma dotyczącego częściowego umorzenia zaległości w stosunku do ZUS", co należy w ocenie Sądu rozumieć jako wniosek o częściowe umorzenie należności przez Sąd. W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z [...] marca 2006 roku. Sąd nie może orzekać co do istoty sprawy, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z obowiązków. Sądy administracyjne sprawują, jak już wcześniej podkreślano, kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez badanie zgodności aktu prawnego z obowiązującym prawem. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesnym jest rozpatrywanie przez Sąd zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów dotyczących umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Odnosząc się do podniesionego zarzutu przedawnienia, należy stwierdzić, że jest on niezasadny, gdyż zgodnie z art. 24 ust.4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podst. art.200 p.p.s.a.