III SA/Wa 1469/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Pinkowski, sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, asesor WSA Marta Katarzyna Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Ośrodka [...] M. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji z tytułu wpłat na PFRON 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych Nr [...] z dnia[...] sierpnia 2003r., 2. stwierdza, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Ośrodka [...] "M" w Z. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - zwany dalej PFRON, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 200, art. 210 § 4 oraz art. 121 i art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako ord. pod. Stwierdził ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia, zgodnie z dyspozycją art. 233 § 2 ord. pod., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 69 pkt 1, art. 70 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej raz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) dalej powoływanej jako ustawa o rehabilitacji, w związku z art. 21 ust. 1, 2a i 2b, art. 23, art. 24, art. 31 ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy o rehabilitacji; art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.).; art. 207 i 208 § 1 ord. pod. w związku z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287) - dalej powoływanej jako ustawa o restrukturyzacji, umorzył postępowanie w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na PFRON. W uzasadnieniu wskazał, iż deklaracje za okres od czerwca 2000 r. do listopada 2001 r. tj. miesiące za które występuje zaległość, zostały przesłane do Funduszu w roku 2002, tym samym zobowiązania te nie mogą zostać objęte restrukturyzacją zgodnie z u.restr. W odwołaniu z dnia [...]września 2003 r. od tej decyzji strona zakwestionowała prawidłowość jej rozstrzygnięcia oraz zarzuciła jej naruszenie art. 210 § 4 ord. pod. przez nie wskazanie i nie uzasadnienie okoliczności faktycznych sprawy, które miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie; naruszenie art. 200 ord. pod. przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia; naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2d, art. 15 i art. 17 u.restr. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wyżej wskazanego odwołania, na podstawie art. 49 ust. 1 4 ustawy o rehabilitacji, art. 233 § 1 pkt 1 ord. pod., w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o restrukturyzacji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przywołał i wyjaśnił brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" i art. 2 ust. 3 ustawy o restrukturyzacji i art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz stwierdził, że z akt sprawy nadesłanych przez organ I instancji oraz przedstawionego przez stronę materiału dowodowego nie wynika, że strona w okresie od maja 2000 r. do listopada 2001 r. wywiązywała się z obowiązku terminowego składania deklaracji do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Organ odwoławczy uznał w związku z tym, iż nie ma podstaw prawnych do przychylenia się do wniosku strony i objęcia postępowaniem restrukturyzacyjnym należności za wyżej wskazany okres, albowiem przyjąć należy, że należności te nie były znane organowi na dzień 31 grudnia 2001 r. W skardze z dnia [...] czerwca 2004 r. na tę decyzję Ośrodek [...] "M" w Z. wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 3 oraz art. 17 ustawy o restrukturyzacji Strona skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji dotyczącymi składania deklaracji za sporny okres i przedstawiła własną interpretację materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Stwierdziła, iż składała deklaracje w 2000, 2001 r. za okresy wskazane w zaskarżonej decyzji i organowi były znane jej należności. Dowodem na to, iż deklaracje były przez skarżącego sporządzane i przekazywane do Funduszu jest dokonywanie rozliczeń i zapisów w ewidencji księgowej na koncie rozrachunki z PFRON oraz fakt sporządzania korekt deklaracji. Organ mając odpowiedni zasób danych o wielkości należności winien był ustalić ich wysokość oraz przeprowadzić postępowanie restrukturyzacyjne, zwłaszcza, że strona wniosła opłatę restrukturyzacyjną. Skarżący powołał się także na fakt, iż jest jednostką państwową zaliczaną do jednostek badawczo-rozwojowych. Jego działalność nie ma charakteru bezpośrednio komercyjnego. Umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego spowoduje negatywne skutki dla statutowej działalności Ośrodka, zwłaszcza, że działalność ta nie przynosi znacznych zysków i - poza odpisami na PFRON - jest zwolniona od podatków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy wynika, iż przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego jest kwestia objęcia postępowaniem restrukturyzacyjnym należności z tytułu wpłat na PFRON za okres od czerwca 2000 r. do listopada 2001 r. Istotą tego sporu jest okoliczność złożenia przez stronę skarżącą deklaracji za ten okres w odpowiednim terminie, co - z uwagi na wymóg ustawy o restrukturyzacji by należności były organowi znane na dzień 31 grudnia 2001 r. - wprost warunkuje możliwość uznania powyższych należności za podlegające restrukturyzacji. W związku z powyższym skarżący podnosi w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, związane z pojęciem należności znanych (art. 2 pkt 3 ustawy o restrukturyzacji) oraz ustaleniem należności podlegających restrukturyzacji (art. 17 ustawy o restrukturyzacji). W nawiązaniu do wyżej poczynionych uwag należy wskazać, iż sąd administracyjny, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd kontroluje legalność działania administracji publicznej z urzędu zarówno w zakresie stosowania prawa materialnego jak i prawa procesowego - niezależnie od zarzutów zawartych w skardze. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, jeżeli sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 u.p.p.s.a.). Ocena zarzutów materialnoprawnych podniesionych w danej sprawie może jednak okazać się przedwczesna, jeżeli sąd stwierdzi takie wady przeprowadzonego przez organ (organy) postępowania, które pociągają za sobą konieczność uchylenia wydanej (wydanych) w sprawie decyzji. Wtedy Sąd koncentruje się na ocenie prawidłowości zastosowania przez organ (y) prawa procesowego, pomijając zarzuty materialnoprawne. Powyższe znajduje uzasadnienie m. in. w tym, iż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie może dostarczyć odpowiednich ustaleń faktycznych, umożliwiających zastosowanie norm prawa materialnego. Taki pogląd jest obecnie również reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, iż brak wystarczających ustaleń faktycznych czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 59/04 - niepublikowany). Odnosząc wyżej poczynione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż organy naruszyły prawo procesowe w sposób uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w I i II instancji decyzji. Zbędnym zatem było odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego. Swoją argumentację w tym zakresie strona będzie mogła podnosić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i - ewentualnie - sądowoadministracyjnym. Na wstępie należy przypomnieć, iż na mocy art. 9 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o restrukturyzacji oraz na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ord. pod. (organ I instancji błędnie powołał art. 9 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji). Te właśnie przepisy były przyczyną uchylenia pierwszej decyzji Prezesa Państwowego Zarządu Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (z dnia [...] grudnia 2002 r.). Organ odwoławczy stwierdził wówczas naruszenie art. 200 i art. 210 § 4 ord. pod. Sąd orzekając na podstawie przedstawionych mu przez organ administracji akt sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.) stwierdził, że organ I instancji przeprowadzając po raz drugi postępowanie ponownie naruszył przepis art. 200 § 1 ord. pod. nie umożliwiając stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego. Organ ten także - w ocenie Sądu - naruszył art. 210 § 4 ord. pod. nie zawierając w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a szczególności nie wskazując dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także nie wyjaśniając podstawy prawnej decyzji. Powinność organu podatkowego do starannego wyjaśnienia sprawy oraz przekonywującego uzasadnienia decyzji wynika nie tylko z treści art. 210 § 1 pkt 6 ord. pod., ale także z zasad ogólnych postępowania podatkowego - chociażby z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121). W tym zakresie Sąd uznał za trafne argumenty strony podniesione w odwołaniu od tej decyzji, a dotyczące wyżej wymienionych przepisów. Naruszenia prawa, o których mowa wyżej, nie zostały zauważone i wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, mimo iż uchylając poprzednią decyzję organu I instancji wskazał - jako naruszone - właśnie te przepisy. Co więcej, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ II instancji również nie umożliwił stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej naruszył także art. 200 § 1 ord. pod. Naruszenie to ma tym większą wagę, że organ - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz pisma z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] (w nieponumerowanych aktach administracyjnych sprawy) - przeprowadzał postępowanie uzupełniające w ramach postępowania odwoławczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po reformie sądownictwa administracyjnego, zaznaczył się wyraźnie pogląd, iż naruszenie art. 200 § 1 ord. pod. jest samodzielną przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu - niezależnie od trybu postępowania. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2004 r. NSA stwierdził, iż niezastosowanie się przez organ odwoławczy lub organ prowadzący postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji do dyspozycji art. 200 § 1 ord. pod. jest istotnym uchybieniem proceduralnym i pociąga za sobą konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej w wyniku postępowania obarczonego tą wadą. Pogląd ten został powtórzony w wyroku tego Sądu z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1216/04 ( niepublikowany). NSA w innym orzeczeniu podkreślił także, iż prawo wypowiedzenia się strony w sprawie zebranego materiału dowodowego ma szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu o charakterze kierowniczym. Z uwagi bowiem na brak kontradyktoryjności postępowania podatkowego każda wypowiedź strony w sprawie może przyczynić się do realizacji zupełności postępowania, o której mowa w art. 122 oraz art. 187 § 1 ord. pod., a co za tym idzie do zbudowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia podatkowego w zgodzie z prawdą materialną (wyrok z dnia 15 marca 2004 r., sygn. akt FSK 467/04 - niepublikowany). Podobne poglądy dominują w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, iż po wprowadzeniu sądowej kontroli działalności administracji publicznej naruszenie przez organ prawa do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, niezależnie od stanu prawnego i użytych przez ustawodawcę sformułowań było traktowane konsekwentnie przez sądy administracyjne jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy (C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ordynacja podatkowa - komentarz, Wydawnictwo Dom Wydawniczy ABC, Wydanie III, 2003, str. 531 - 533). Uznaje się, że nie wyznaczenie przez organ stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa - komentarz, Wydawnictwo Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wydanie V, Wrocław 2002, str. 254). Sąd w pełni podzielił przedstawione wyżej poglądy i uznał je za własne. Odnosząc je zaś do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy ocenił, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozbawiając - w obu instancjach - stronę możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i tym samym naruszając - określoną w art. 123 § 1 ord. pod. - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Uzasadnia to uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w I instancji. Na marginesie trzeba zauważyć, iż argumenty skargi dotyczące statusu prawnego skarżącego oraz jego kondycji ekonomicznej i znaczenia dla gospodarki narodowej nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ocenił wyłącznie legalność działania administracji publicznej. W tych warunkach, na podstawie art. 132, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż nie złożył on do momentu zamknięcia rozprawy wniosku o zasądzenie mu kosztów postępowania od strony przeciwnej. O prawie powyższym został pouczony - na podstawie art. 6 i art. 210 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. - w zawiadomieniu o rozprawie (pkt 4 pouczenia).