III SA/Wa 1470/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Dariusz Dudra, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Pan Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] nad P. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należnych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych umorzył postępowanie w sprawie umorzenia Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] nad P. należnych wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania uczniów za okres od stycznia do marca 1997 r. oraz od sierpnia do grudnia 1998 r. a ponadto odmówił umorzenia należnych wpłat na PFRON za okres od marca do maja oraz za okres od lipca do listopada 1997 r. jak również za okres od stycznia do czerwca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż fakt, że spółdzielnia zatrudnia uczniów w celu przygotowania zawodowego, nie stanowi podstawy do umorzenia należnych wpłat na podstawie art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako O.p. Ponadto Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, iż nie ma kompetencji do wyłączania określonej grupy pracowników z podstawy ustalania miesięcznych wpłat na Fundusz, a jedynie może zaniechać poboru wpłat na PFRON lub umorzyć należne wpłaty. W ocenie organu I instancji z uwagi na fakt, iż spółdzielnia uiściła należności za miesiące styczeń, luty i częściowo marzec 1997 r. oraz za okres od sierpnia do grudnia 1998 r., nie istniała zaległość podatkowa, która mogłaby być umorzona. Zdaniem Prezesa PFRON, jeżeli zaległość nie istniała to na podstawie art. 208 § 1 O.p. postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż strona złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON w dniu [...] maja 1999 r., z kolei organ I instancji przesłał przedmiotowe odwołanie do organu odwoławczego dopiero w dniu [...] listopada 2002 r. Zdaniem organu II instancji, działanie takie naruszało dyspozycje przepisu art. 227 § 1 oraz art. 121 § 1 O.p. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie toczącego się postępowania o umorzenie zaległości podatkowych lub umorzenie zaległych odsetek nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. W wykonaniu decyzji Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r., Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należnych wpłat na PFRON wraz z odsetkami za okres od stycznia 1997 r. do maja 1998 r. i od lipca 1998 r. do grudnia 1998 r., ponadto organ I instancji umorzył należną wpłatę na PFRON wraz z odsetkami za czerwiec 1998 r. W uzasadnieniu wskazano, iż za okres od stycznia 1997 r. do maja 1998 r. i od lipca do grudnia 1998 r. należność wraz z odsetkami została uiszczona, nie może więc być traktowana jako zaległość podatkowa. W związku z tym, w ocenie organu I instancji, w tym zakresie należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z kolei, w odniesieniu do zaległości za czerwiec 1998 r., zdaniem organu I instancji, zaistniały przesłanki do umorzenia zaległości wraz z odsetkami na podstawie art. 67 § 1 O.p. Od przedmiotowej decyzji pełnomocnik Gminnej Spółdzielni "[...]" wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wpłat na Fundusz, których terminy płatności przypadały na 1997 r. i orzeczenie o umorzeniu tych wpłat, z uwagi na przedawnienie tych należności, a w pozostałej części o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2003 r. Urząd Skarbowy w G., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ II instancji, wyegzekwował od spółdzielni kwotę [...] zł obejmującą należności z tytułu wpłat na PFRON za okres od lipca 1997 r. do czerwca 1998 r. wraz z kosztami egzekucyjnymi. Zdaniem pełnomocnika, Prezes Zarządu PFRON wystawił tytuł wykonawczy bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi wyraźnie, iż wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Ponadto pełnomocnik podnosił, iż wystawione tytuły wykonawcze zawierały błędne wskazanie decyzji będącej podstawą egzekucji oraz błędne określenie wysokości odsetek. Minister Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Gminna Spółdzielnia "[...]" uiściła należne wpłaty na PFRON wraz z odsetkami za okres od stycznia 1997 r. do maja 1998 r. i od lipca 1998 r. do grudnia 1998r. w związku z powyższym kwota z tytułu w/w wpłat nie mogła być potraktowana jako zaległość podatkowa. Dlatego też, postępowanie należało na podstawie art. 208 § 1 O.p. umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 208 § 1 O.p., poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła w większości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Spółdzielnia podniosła, iż odwołanie zostało przesłane do Ministra Polityki Społecznej dopiero po 3 latach od jego złożenia. Pomimo to w dniu [...] grudnia 2002 r. Prezes Zarządu PFRON wystawił tytuły wykonawcze, na podstawie których dokonano przymusowego ściągnięcia należności. Postępowanie egzekucyjne zawieszono dopiero po interwencji skarżącej, ale już po dokonaniu egzekucji. Strona skarżąca wskazała również, iż organ II instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. zwrócił uwagę Prezesowi Zarządu PFRON na przetrzymywanie odwołania a także na wadliwość rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu postępowania o dokumenty dotyczące sytuacji finansowej spółdzielni, organ I instancji ponownie umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość a Minister Polityki Społecznej utrzymał tę decyzję w mocy. Skarżąca podniosła, iż zależy jej na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, ponieważ w przypadku stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia zaległości, to wówczas ściągnięta przymusowo, w drodze egzekucji, należność stanowiłaby nadpłatę w rozumieniu przepisów O.p. i winna być zwrócona spółdzielni. Skarżąca powołując się na orzecznictwo NSA, podniosła, iż przymusowe wykonanie zobowiązania w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy bowiem zaznaczyć, iż w ocenie Sądu, zapłacenie należności bądź też przymusowe wykonanie zobowiązania w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia zaległości nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, iż zgodnie z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, mającej zastosowanie w sprawie wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123 poz. 776 ze zm.), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Zgodnie z kolei z art. 208 § 1 O.p, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu oznacza brak przedmiotu żądania, w celu zrealizowania którego wszczęto postępowanie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreśla, iż istnienie przedmiotu postępowania w sprawie umorzenia zaległości z tytułu wpłat na PFRON, należy oceniać na dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie. Skoro w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielnie ulgi na podstawie art. 67 § 1 O.p., skarżąca posiadała jakiekolwiek zaległości z tego tytułu, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Z kolei, wykonanie zobowiązania w czasie toczącego się postępowania o umorzenie zaległości, zarówno dobrowolne jak i przymusowe, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym i nie uzasadnia jego umorzenia. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 6 lutego 2002 r. sygn. akt III RN 198/00, wyrok NSA dnia 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 1972/95). Sąd zauważa, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] grudnia 2002 r. wyegzekwowano od skarżącej zaległości z tytułu wpłat na PFRON za okres od lipca 1997 r. do czerwca 1998 r. Wskazać w związku z tym należy - co zasygnalizowane zostało wcześniej - iż przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania o umorzenie tego zobowiązania nie unicestwia prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania. Przyjęcie w takiej sytuacji odmiennego poglądu prowadziłoby do uniemożliwienia korzystania przez skarżącą z uprawnień określonych w art. 67 § 1 O.p., tj. do wydania decyzji o umorzeniu zaległości. Podobnie traktować należy zapłatę zaległości przez skarżącą w trakcie toczącego się postępowania, w sytuacji w której dokonuje ona tej wpłaty w obawie przed ewentualnym postępowaniem egzekucyjnym i związanymi z tym dodatkowymi kosztami. W takiej bowiem sytuacji fakt zapłaty zaległości nie jest przejawem rezygnacji ze starań o umorzenie zaległości. Jest on natomiast wyrazem zastosowania się do ustawowego obowiązku zapłaty należności. Ponadto, Sąd wskazuje, iż uchybieniem zaskarżonej decyzji jest również brak należytego jej uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 210 § 1 O.p., koniecznymi elementami decyzji są między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Art. 210 § 4 O.p. stanowi, że uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Wobec bardzo lapidarnego uzasadnienia decyzji organu II instancji, Sąd zwraca uwagę na fakt, że uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zawierać jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim powinno odnosić się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze zasady ogólne postępowania podatkowego, wyrażone w art. 120, art. 121, art. 122 i art. 124 O.p., należy podkreślić, że obowiązek należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji nieuwzględniającej żądania strony. Wyjaśnienie stronie zasadności takiej decyzji nie tylko sprzyja powstaniu u niej przekonania, że chociaż niekorzystna, jest ona jednak zasadna i że w danej sytuacji, i przy obowiązującym stanie prawnym, organ nie mógł postąpić inaczej. Zwracając uwagę na uchybienie organu II instancji w sposobie redagowania uzasadnienia, Sąd podkreśla, iż zaniechanie przez organy administracji uzasadniania swoich decyzji administracyjnych w sposób przekonujący i zgodny ze wskazanymi wyżej zasadami powoduje ich wadliwość w stopniu przemawiającym za ich uchyleniem. Podsumowując wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien był ocenić zasadność wniosku skarżącej i decyzji organu I instancji w świetle ustalonych okoliczności sprawy, stwierdzając czy istniały, bądź też - nie wymienione w art. 67 § 1 O.p. przesłanki umorzenia zaległości i odpowiednio do stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty w formie decyzji. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem podejmowanie decyzji uznaniowych nie zwalnia organu administracji państwowej od wszechstronnego rozważenia sprawy i należytego uzasadnienia takiej decyzji. Decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu wpłat na PFRON, Minister Polityki Społecznej mógł podjąć w razie bezspornego ustalenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 § 1 O.p. Przepis ten nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco, a winien być stosowany jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Powyższe w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych względów zaskarżona decyzja naruszała art. 208 § 1, art. 210 § 1 i § 4 O.p. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.