III SA/Wa 1480/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2005 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Wnioskiem z dnia 24 lutego 2005 r. S. D.– Skarżący w rozpatrywanej sprawie, zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwanego dalej "Prezesem KRUS", o umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu wniosku nawiązał do decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników jego żony Z. D. oraz wynikającej z tej decyzji kwoty zaległych składek z tego tytułu w wysokości 4.927,60 zł wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę w wysokości 3243,20 zł. Stwierdził, iż jest to zobowiązanie przekraczające jego siły i możliwości, mimo że zostało ono rozłożone na raty. Wnosząc o umorzenie odsetek za zwłokę zobowiązał się do terminowego regulowania bieżących rat zaległych składek. Wskazał, iż ma na utrzymaniu sześcioro dzieci w wieku szkolnym oraz żonę nie uzyskującą żadnego dochodu, a otrzymywana renta okresowa w wysokości 923,68 zł wystarczy jedynie na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb rodziny. Użytkowana przez niego połowa gospodarstwa rolnego po rodzicach o powierzchni 1,56 ha składa się z 27 działek, z czego znaczna część stanowi nieużytki i nie przynosi dochodów. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił umorzenia odsetek od zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. u ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", wyjaśniając, że umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach lub wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych. Ponadto stwierdził, że sytuacja Skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających składki na ubezpieczenie społeczne rolników i związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Pismem z dnia 22 marca 2005 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że przytoczone w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że jego sytuacja nie odbiega od sytuacji innych rolników jest dla niego krzywdzące, gdyż do wniosku o umorzenie odsetek dołączył zaświadczenie o uczęszczaniu do szkół jego sześciorga dzieci, co wiąże się ze znacznymi wydatkami. Ponadto wskazał, że znajduje się pod stałą opieką lekarską, otrzymuje rentę inwalidzką, a stan jego zdrowia nie ulega poprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą umorzenia odsetek. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS powtórzył argumentację przytoczoną w decyzji wydanej w pierwszej instancji dodając, iż wobec braku nowych dowodów potwierdzających nowe okoliczności przemawiające za zmianą decyzji z dnia [...] marca 2005 r. utrzymuje ją w mocy. Decyzja ta została zaskarżona przez Skarżącego pismem z dnia 7 maja 2005 r. do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył argumenty zawarte w jego wniosku o umorzenie odsetek oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes KRUS stwierdził, że sytuacja materialna Skarżącego nie stwarza dostatecznych podstaw do podjęcia decyzji umorzeniowej. Podtrzymał także swoją dotychczasową ocenę, iż sytuacja skarżącego nie odbiega jaskrawo od sytuacji innych rolników prowadzących gospodarstwo rolne na tym terenie i opłacających składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto wskazał, że mimo konieczności ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem licznej rodziny oraz schorzeń, na które powołuje się Skarżący, posiada on stałe źródło dochodu, jakim jest świadczenie rentowe wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyjąć również należy, że Skarżący osiąga pożytki z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy to w postaci wymiernego dochodu, czy też w postaci płodów rolnych przeznaczanych na własne potrzeby. W takim stanie rzeczy, w ocenie Prezesa KRUS, wystarczającą formą ulgi, jaka może być zastosowana w odniesieniu do Skarżącego jest forma spłaty zaległości w trybie zawartego i realizowanego układu ratalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust. 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu, jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści tego przepisu przesłanek nieściągalności należności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej jak i w drugiej instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym ustalenia stanu majątkowego Skarżącego, ale nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ustalić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Uzasadnienia obu decyzji są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ stwierdził jedynie, iż umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach lub wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych, a ponieważ sytuacja skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, to nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie. Natomiast w drugiej instancji, Prezes KRUS po przytoczeniu zdania o uznaniowości i wyjątkowości umorzenia zadłużenia stwierdził, iż wobec braku nowych dowodów potwierdzających nowe okoliczności przemawiające za zmianą decyzji, utrzymano ją w mocy. Skarżący w swoim wniosku wskazywał na swój zły stan zdrowia, na to, że ma na utrzymaniu sześcioro dzieci w wieku szkolnym, a jego nieco ponad 1,5 hektarowe gospodarstwo składa się z 27 działek, z czego znaczna część stanowi nieużytki. Ustosunkowanie się do tych stwierdzeń jednym zdaniem mówiącym o tym, że sytuacja skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających składki (w odpowiedzi na skargę użyto już zwrotu " (...) nie odbiega jaskrawo od sytuacji innych rolników (...)), świadczy o tym, że w uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek próby jego indywidualizacji polegającej na odniesieniu się do wyników przeprowadzonego postępowania. Taki sposób uzasadniania polegający na użyciu rutynowego zwrotu, który pasowałby równie dobrze do wszystkich postępowań prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych i okoliczności podnoszonych przez Skarżących, sprawia wrażenie, iż ustalenia dokonane w trakcie postępowania i tak nie mogą wywrzeć żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Stanowi to nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, w ramach rozważenia kryteriów wskazanych w art. 41a pkt 1 u.u.s.r., należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia i przedstawienie przyczyn, którymi organ kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia, natomiast nie może to polegać na używaniu w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy "ogólnych formułek". Przedstawienie w szerszym zakresie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia, dopiero w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym. Argumenty i uzasadnienie , które podane zostały w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego, którego prawidłowość stanowiła przedmiot oceny Sądu, a odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.