III SA/Wa 1491/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Hieronim Sęk, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. K. oraz H. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2005r. nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. III SA/Wa 1491/05 UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 listopada 2004 r. pan S. K. zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P. z wnioskiem o umorzenie składek i odsetek za okres II i III kwartału 2004 r., za które został zobowiązany do zapłaty składek w podwójnej wysokości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.r., odmówił umorzenia wnioskowanej należności. W uzasadnieniu organ podkreślił, że sytuacja materialna skarżącego nie wskazuje na brak możliwości uiszczenia wnioskowanej należności. Ponadto, zdaniem organu, skarżący nie wskazał nowych okoliczności, zaistniałych w jego gospodarstwie, które miałyby wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Choroba żony nie miała, w opinii organu, wpływu na powstałe zadłużenie. Ponadto organ zauważył, że skarżący podlegając przepisom ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i prowadząc jednocześnie pozarolniczą działalność gospodarczą jest zobowiązany w myśl art. 8 ust. 3a i art. 17 ust. 2 cytowanej ustawy do opłacania składek w podwójnej wysokości. Pismem z dnia 21 stycznia 2005 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Starał się w nim wykazać, że organ nie zapoznał się z całością akt administracyjnych zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie, na co wskazuje, zdaniem skarżącego, przyjęta przez organ ocena jego sytuacji materialnej. W uzupełnieniu i dla poparcia prawdziwości powyższego twierdzenia skarżący podał, iż w 2003 r. skierował do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego trzy wnioski o umorzenie należności, które nie zostały rozpatrzone. W 2004 r. w tej samej sprawie zostały złożone kolejne trzy wnioski, z których tylko jeden został rozpatrzony (odmownie). Pismem z dnia 17 lutego 2005 r. skarżący złożył kolejny wniosek skierowany do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K., w którym prosił o umorzenie istniejącego zadłużenia, obejmującego okres pięciu lat. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 stycznia 2005 r., odmówił umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Przyczyną negatywnego rozpatrzenia wniosku było, w opinii organu, zaprzestanie opłacania składek przez skarżącego bez podania przyczyny a także brak zainteresowania skarżącego spłatą istniejącego zadłużenia oraz płatnością składek na bieżąco, pomimo otrzymywania z Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego systematycznych informacji o istniejącym na koncie zadłużeniu. W rozpatrywanym podaniu organ nie dopatrzył się żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby mu wcześniej znane i nie były uwzględnione przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. Ponadto organ zauważył, że choroba żony skarżącego nie miała związku z powstaniem zadłużenia a skarżący ze względu na swój stan zdrowia korzystał z przysługujących w tym okresie świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników. Pismem z dnia 24 marca 2005 r. skarżący zwrócił się do Centrali Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. z wnioskiem o umorzenie połowy zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W rozwinięciu swojego stanowiska wskazał na swoją bezradność w toczącej się sprawie. Stwierdził, że nie jest w stanie ustalić rodzaju długu o umorzenie, którego powinien wystąpić, tzn. czy powinien się zwrócić o umorzenie połowy powstałego długu czy też tylko o umorzenie narosłych odsetek. Odpowiedzialnością za powstałą sytuację obciążył urzędników rozpatrujących jego pisma, którzy nie udzielili skarżącemu stosownych informacji. Powyższe pismo przekazano według właściwości do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K., która uznała je za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony od decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. postanowił utrzymać w mocy wspomnianą decyzję. W uzasadnieniu podał, iż zadłużenie skarżącego powstało w okresie kiedy gospodarstwo rolne posiadało pełen potencjał produkcyjny pozwalający na terminowe wywiązanie się ze zobowiązań płatniczych. Zaprzestanie płacenia składek nastąpiło bez podania przyczyny. Organ podtrzymał także argumenty podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. W piśmie z dnia 04 czerwca 2005 r. zatytułowanym "Zaskarżenie" na decyzję Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K., przekazanym przez ten organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podniósł, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K. nie zbadała dokładnie jego sytuacji rodzinnej i związanej z tym sytuacji materialnej. Uchybienie to wpływało na treść wydawanych kolejno decyzji, którymi organ odmawiał skarżącemu umorzenia części powstałego zadłużenia (odsetek). Pismem z dnia 15 maja 2005 r. pan S. K. zwrócił się do Centrali Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, powtarzając argumenty podawane w przedstawionych powyżej wnioskach. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że brak przesłanek umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem jest efektem postępowania samego skarżącego, który zrywał, nie realizował zawieranych z nim układów ratalnych. Wskazał jednocześnie, że umorzenie należności z tytułu nieopłacania składek uzasadnione jest jedynie w przypadkach wystąpienia czynników, na które płatnik (skarżący) nie ma wpływu, które są niezależne od jego postępowania. Natomiast w gospodarstwie rolnym skarżącego nie zaistniały żadne zdarzenia losowe. Umorzenie może nastąpić także w sytuacji, gdy wnioskodawca nie posiada żadnych dodatkowych źródeł dochodów uzyskiwanych poza tymi z gospodarstwa rolnego. W ocenie organu skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności, które by mogły mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności naliczonych za okres od II kwartału 2000 r. do I kwartału 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych aktów prawnych. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencji. Należy jednocześnie podkreślić, że sądy administracyjne, mając ustawowe prawo kontroli administracji, nie są upoważnione do wydawania decyzji bądź innych aktów administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej. Orzeczenie o niezgodności danego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa powoduje jedynie uchylenie w całości lub części zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu w sprawie organowi. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. u.s.r., organem administracji upoważnionym do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, będący centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.s.r. Prezes kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów. Swoje rozstrzygnięcia Prezes Kasy wydaje w formie decyzji administracyjnej, co wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. W rozpatrywanej sprawie podstawą prawną wydawanych kolejno decyzji był art. 41a ust. 1 u.s.r., który stanowi, że organem uprawnionym do odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenia ich spłaty na raty lub umorzenia w całości lub części jest Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik. Stosowna decyzja, w myśl art. 41a ust. 1 u.s.r., może być wydana na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem wnioskodawcy. Wynikające z cytowanego przepisu prawo organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, przez co należy rozumieć sytuację, w której organ mógł, ale nie musiał umorzyć należności, nie zwalniało go od wnikliwej oceny istnienia bądź nie pozostałych wymienionych w przepisie kryteriów: możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., a w konsekwencji także inne przepisy K.p.a., które organ jest zobowiązany uwzględnić w postępowaniu poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji. Jak wspomniano uznanie administracyjne nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. - zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący role uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I i II instancji w niniejszej sprawie w ograniczony sposób przystaje do wskazanych wymagań. Powodem takiej sytuacji jest nieustosunkowanie się do wszystkich wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w jego wnioskach. Każde kolejne pismo skarżącego wskazuje na jego zagubienie w sprawie i brak umiejętności sformułowania swojego żądania. W piśmie z dnia 24 marca 2005 r. skarżący podkreśla, że nie uzyskał żadnej porady ze strony urzędników, nie wie o co może prosić: o umorzenie połowy zadłużenia czy też o umorzenie naliczanych odsetek. Stwierdza również, że organ nie zapoznał się dokładnie z jego sytuacją materialną i możliwościami finansowymi, co w efekcie wpłynęło na przyjęte rozstrzygnięcia. Zasadności powyższych zarzutów należy upatrywać w braku wyczerpujących wyjaśnień, które nie zostały zawarte w uzasadnieniach faktycznych wydanych decyzji. W żadnej z nich nie odniesiono się wprost do przesłanki z art. 41a ust. 1 u.s.r., tzn. możliwości płatniczych wnioskodawcy. Nie wymieniono wielkości zadłużenia ani nie określono sumy naliczonych odsetek. Nie można za wystarczające uznać wyjaśnienia podawanego w uzasadnieniu decyzji, iż skarżący otrzymywał z Placówki Terenowej KRUS systematyczne informacje o istniejącym na koncie skarżącego zadłużeniu. W konsekwencji nie przeanalizowano możliwości płatniczych skarżącego, gdyż nie porównano uzyskiwanych przez niego dochodów z wysokością istniejącego na koncie skarżącego zadłużenia. Przy braku takiego odniesienia pozbawione treści jest powtarzane w kolejnych decyzjach sformułowanie, że skarżący w złożonym podaniu o umorzenie nie ujawnia żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby wcześniej znane i nie byłyby uwzględniane przy rozpatrywaniu wniosku , a miałyby istotny wpływ na inny niż dotychczas sposób załatwienia sprawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ mimo, że był do tego upoważniony w granicach uznania administracyjnego, nie odniósł się praktycznie w żaden sposób do argumentacji skarżącego przedstawionej w składanych przez niego wnioskach. Swoje uzasadnienia sprowadził w zasadzie do lakonicznej informacji, że trudności finansowe jakie wystąpiły w gospodarstwie skarżącego nie stanowiły wystarczających powodów do umorzenia należności, a jego choroba jak i choroba żony nie miały związku z powstaniem zadłużenia. Na tle przyjętej w zaskarżonej decyzji argumentacji Sąd zauważa, iż rolą uzasadnienia decyzji jest aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Wskazać także należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego - wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu II instancji powinna nastąpić ponowna analiza argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 16 § 2 K.p.a., z którego wynika, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego, z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pismem z dnia 29 listopada 2004 r. skarżący po raz pierwszy zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z prośbą o umorzenie należności. Wniosek był następnie wielokrotnie rozpatrywany a postępowanie administracyjne kończyło się pouczeniem o prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy . Dopiero decyzja z dnia [...] maja 2005 r. zawierała pouczenie o prawie zaskarżenia powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Chaos w toczącym się postępowaniu administracyjnym i naruszanie tym samym przepisów postępowania administracyjnego potwierdza pismo skarżącego załączone do pisma z dnia 17 lutego 2005 r. w którym skarżący stwierdza, że w 2003 r. skierował do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego trzy wnioski o umorzenie należności, które nie zostały rozpatrzone. W 2004 r. w tej samej sprawie zostały złożone kolejne trzy wnioski, z których tylko jeden został rozpatrzony (odmownie). Z ustaleń Sądu natomiast wynika, że skarżący od dnia 29 listopada 2004 r. do dnia 24 marca 2005 r. wniósł do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego pięć wniosków. W odpowiedzi organ wydał kolejno trzy decyzje, nie odnosząc się w ogóle do pism skarżącego z dnia 17 lutego 2005 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.; dalej u.p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie mogą być wykonane w całości.