III SA/Wa 1522/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. J. P. - Skarżący w niniejszej sprawie wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") o umorzenie zaległości ze względu na bardzo trudną sytuację rodzinną i finansową. Argumentował, że w celu spłaty zaległości zaciągnął kredyty, pozostając jednak w błędnym przeświadczeniu, że złożony przez niego wniosek jest równoznaczny ze wstrzymaniem naliczania odsetek. Wywodził, iż nie jest w stanie uzyskać kolejnego kredytu na spłatę zadłużenia, a uiszczanie dalszych należności wobec Zakładu powoduje brak zaspokojenia podstawowych potrzeb jego oraz jego rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 1.563,59 zł, odsetek liczonych na dzień 5 grudnia 2005 r. w kwocie 3.033,90 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zaległości obejmują składki na własne ubezpieczenie Skarżącego. Zdaniem Zakładu w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż wobec Skarżącego prowadzona jest skuteczna egzekucja własna (zajęcie renty), a ponadto należności zabezpieczone są na nieruchomości Skarżącego. Brak zatem okoliczności wskazanych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). Organ podkreślił przy tym, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a jej wydaniu towarzyszyć musi także wzgląd na dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2006 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Wskazał, iż przepisy ww. rozporządzenia zostały powołane jako podstawa prawna decyzji, jednakże nie zostały one zastosowane przy rozpoznaniu sprawy. Tymczasem Skarżący spełnia przesłanki w nich określone, gdyż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pozbawiłoby to zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, stan zdrowia Skarżącego - w jego ocenie - również uzasadnia umorzenie, gdyż schorzenia na które cierpi uniemożliwiają mu jakąkolwiek pracę fizyczną. Rozpatrując wniosek z dnia [...] lutego 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") postanowił odmówić umorzenia należności składkowych i pochodnych, tj. "składki za własne ubezpieczenie społeczne za okres 07/98 r. - 11/98 r. w kwocie zł 1.543,03 + %". W motywach uzasadnienia organ podniósł analogiczną argumentację, jaka była zawarta w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Uznał, iż w takich okolicznościach wydanie decyzji o umorzeniu byłoby przedwczesne, a poza tym miałoby negatywny skutek w postaci wyłączenia wskazanych okresów przy wyliczaniu świadczeń emerytalno-rentowych Skarżącego. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżący pismem z dnia [...] marca 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o umorzenie przedmiotowych należności. Jego zdaniem w sprawie nie uwzględniono w sposób należyty sytuacji zdrowotnej i majątkowej w jakiej się znajduje, ani też konieczności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący odwołała się do argumentacji zgłaszanej w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo wyjaśnił, iż otrzymuje rentę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i dla niego nie ma znaczenia wyłączenie okresów objętych umorzeniem, na którą to okoliczność powołuje się organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu "utrzymał w mocy" decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości umorzenia zaległości ani ze względu na całkowitą nieściągalność, ani ze względu na ważny interes zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Oceniając legalność decyzji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności zauważyć należało, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Jedną z przesłanek skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny jest stwierdzenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności, tak jak wnioskuje Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. - nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie może spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. w ramach kompetencji jakie ma sąd administracyjny, Sąd stwierdził, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 k.p.a. w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia 28 lutego 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził, iż rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w wyniku tego rozpatrzenia postanowił odmówić umorzenia należności składkowych i pochodnych. W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do konkluzji, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże w ogóle nie wypowiedział się o "losach" decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2006 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo Skarżącego (data wpływu do organu w dniu [...] lutego 2006 r.) traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, którego nie mógł wydać bez uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. W rozpoznanej sprawie nie sposób przy tym ustalić relacji wydanych w sprawie decyzji. Decyzja bowiem z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiała umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 7/98 r. - 11/98 r. w tym z tytułu składek - 1.563,59 zł, odsetek liczonych na dzień 5 grudnia 2005 r. - 3.033,90 zł i kosztów upomnienia - 8,40 zł. Natomiast decyzja organu odwoławczego także odmawiała umorzenia należności za ww. okres z tytułu składek, ale w kwocie 1.543,03 zł, a więc innej niż decyzja pierwszoinstancyjna. Z kolei odnośnie do odsetek w ogóle nie można ustalić, czy decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. o nich orzekała, a tym bardziej jaką kwotę miały one stanowić. Organ ten posłużył się bowiem sobie tylko znaną formułą "zakodowania" rozstrzygnięcia, tj. "+ %". Taki sposób rozstrzygania należy uznać za niedopuszczalny. Wysokość zaległości, o której organ orzeka, musi być co do zasady określona kwotowo, bądź ewentualnie w sposób jednoznacznie umożliwiający identyfikację tej kwoty. Ponadto, decyzja odwoławcza w sentencji nie rozstrzygała o objętych decyzją organu pierwszej instancji kosztach upomnienia. W tej sytuacji nie do zaakceptowania jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymywała w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. Niezależnie jednak nawet od tego wskazać trzeba, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił. W uzupełnieniu dodać tylko można, że skoro między datą wydania decyzji przez Zakład a datą wydawania decyzji przez Prezesa Zakładu nastąpiła zmiana wysokości zaległych składek, to organ odwoławczy winien wydać decyzję reformatoryjną - uchylić w określonym zakresie decyzję organy pierwszej instancji i orzec w tym uchylonym zakresie. Zatem i te podniesione wyżej nieprawidłowości musiały zadecydować o uznaniu, iż w sprawie rażąco naruszono art. 138 k.p.a. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wykazane wady zaskarżonej decyzji sprawiają, że Sąd nie może rozpatrywać tych zarzutów podniesionych w skardze, które można by odnieść do meritum sprawy, czyli kwestii umorzenia w sposób postulowany przez Skarżącego ww. należności. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek Skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, także w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., na które powołuje się Skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., gdyż rozpoznana sprawa jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. Innych kosztów w tym postępowaniu nie poniósł. Nie złożył też wniosku o zasądzenie kosztów. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.