III SA/Wa 1524/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...].09.2005r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) odmówił H. C. umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika na: - ubezpieczenia społeczne za okres od 02/1998 do 05/1998 i od 07/1998 do 12/1998, w kwocie 4.959,30 zł, liczonych na dzień 2.05.2005r. od należności głównej w kwocie 2.602,00 zł; - ubezpieczenie społeczne za pracowników za okres od 08/1998 do 10/1998 oraz 12/1998, w kwocie 944,20 zł, liczonych na dzień 2.05.2005r. od należności głównej w kwocie 525,70 zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż została ona wydana na skutek rozpatrzenia wniosku, złożonego ustnie do protokołu przez H. C. na rozprawie w Sądzie Okręgowym w S. w sprawie oznaczonej sygn. akt[...] . Powołując się na art. 28 ust. 2 i 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.", ZUS stwierdził, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem ZUS, taka przesłanka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, nie wykorzystano bowiem wszystkich środków egzekucyjnych. Poza tym zaległość została zabezpieczona wpisem do hipoteki. Ponadto ZUS poinformował, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje tylko w przypadku umorzenia składek. Podniósł, że należności powstałe z tytułu nieterminowo regulowanych zobowiązań wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powołanego w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, z którego środków pokrywa się wydatki na świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego. Zatem w interesie wszystkich ubezpieczonych jest skuteczne dochodzenie od dłużników zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, bowiem ubezpieczeni poprzez płacenie składek tworzą Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, aby w konsekwencji korzystać z jego środków. W piśmie zatytułowanym odwołanie z dnia [...].11.2005r. (z odcisku pieczęci widniejącej na tym piśmie wynika, iż do Kancelarii ZUS wpłynęło ono dnia [...].10.2005r.) H. C. poinformowała Prezesa ZUS, iż zaległości z tytułu składek reguluje w miarę swoich możliwości. Wyjaśniła, że zaległości powstały z powodu braku klientów, którzy przeszli do marketów. Poza tym jej długa choroba doprowadziła do nierentowności sklepu. Nie mogła bowiem osobiście dopilnować działalności gospodarczej. Podniosła, że w ZUS w S. znajduje się historia jej choroby. Pismem z dnia [...].10.2005r. ZUS, w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy datowanym [...].11.2005r. (wpływ do ZUS [...].10.2005r.), wezwał H. C. do złożenia dokumentów stanowiących nowe dowody w sprawie, potwierdzające ważny interes strony, wskazując, co te dokumenty winny poświadczać. Decyzją z dnia [...].03.2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes ZUS, po rozpatrzeniu złożonego przez H. C. wniosku o ponowne rozpatrzenie z dnia [...].11.2005r., odmówił umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieuregulowania składek w części finansowanej przez płatnika na: - ubezpieczenia społeczne za okres od 02/1998 do 05/1998 i od 07/1998 do 12/1998, w kwocie 4.959,30 zł, liczonych na dzień 2.05.2005r. od należności głównej w kwocie 2.602,00 zł; - ubezpieczenie społeczne za pracowników za okres od 08/1998 do 10/1998 oraz 12/1998, w kwocie 944,20 zł, liczonych na dzień 2.05.2005r. od należności głównej w kwocie 525,70 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, że Zakład jest zobowiązany umarzać odsetki tylko w przypadku, gdy umorzeniu podlega należność główna. Podkreślił, że w świetle art. 28 u.s.u.s. umorzenie składek ma charakter uznaniowy, z uwzględnieniem warunków, o których mowa w art. 28 ust. 2, ust. 3a i 3b tej ustawy. Powtórzył argumenty zawarte w decyzji organu I instancji, dotyczące niezasadności umorzenia należności przez wzgląd na interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze H. C. zawnioskowała o wycofanie jej zadłużenia wobec ZUS od komornika i rozłożenie go na raty. Wyjaśniła, że swoje zadłużenie chce pomniejszyć o koszty komornicze. Twierdziła, iż na konto ZUS wpłaca takie kwoty, na jakie ją stać, ale w miesiącach letnich mogą być one większe. Wskazała na swój stan zdrowia informując, że jest po dwóch operacjach, obecnie jest rehabilitowana i czeka ją jeszcze jedna operacja. Poprosiła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Poddając ocenie zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż jest ona na tyle wadliwa, że nie może ostać się w obrocie prawnym. Przede wszystkim narusza ona w sposób istotny art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Wydana ona została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc w trybie odwoławczym, ale zawarte w niej rozstrzygnięcie jest niezgodne z normą tego przepisu. Przepisu art. 138 § 1 k.p.a. nie wskazano w podstawie prawnej decyzji, a jak już powiedziano, przepis ten stanowi podstawę rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 zdanie trzecie u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Przyjąć zatem należy, iż brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 k.p.a. jest przeoczeniem lub niedbalstwem. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji odmówiono umorzenia odsetek, podjęto więc rozstrzygnięcie, jakie zostało zastrzeżone dla organu I instancji. Tymczasem przepis art. 138 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy - i tak, może on wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem niedopuszczalne jest wydanie w trybie odwoławczym decyzji orzekającej sprawę co do meritum, bez uprzedniego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak niedopuszczalne jest, nawet po uchyleniu decyzji organu I instancji, wydanie rozstrzygnięcia takiego samego, jakie było wydane w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Prezes ZUS wydał decyzję o identycznym rozstrzygnięciu jak zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Poza tym Prezes ZUS nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji wydanej w I instancji, pomimo iż postępowanie poprzedzające jej wydanie naruszało szereg przepisów proceduralnych, a i sama decyzja była wadliwa. Błędów popełnionych przez organ I instancji Prezes ZUS nie mógł naprawić. Przede wszystkim ZUS nie powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wprawdzie, jak wynika z uzasadnienia decyzji ZUS, została ona wydana na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego ustnie do protokołu przez H. C. na rozprawie w Sądzie Okręgowym w S. w sprawie oznaczonej sygn. akt [...]. W aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w S. [...] Wydział [...] z dnia [...].04.2005r. sygn. akt [...], w którym Sąd przekazał ZUS-owi do rozpoznania nowe żądanie H. C., zawierające wniosek o umorzenie odsetek. Jednak strona nie mogła wiedzieć, bez poinformowania ją przez ZUS, że w danym czasie jest prowadzone przez ZUS postępowanie w sprawie umorzenia odsetek od należności. W ten sposób została ona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, składania dowodów i wniosków dowodowych. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie ZUS z dnia [...].09.2005r., skierowane do H. C., o wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia należności oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, ale nie można uznać, że w ten sposób spełnione zostały wymogi art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a., ponieważ doręczone ono zostało stronie w dniu [...].10.2005r., czyli już po wydaniu decyzji w przedmiocie umorzenia odsetek od należności. Wydając decyzję organ I instancji nie znał sytuacji majątkowej strony, nie dysponował on nawet pisemnym wnioskiem o umorzenie odsetek, w którym zazwyczaj wnioskodawcy opisują swoją sytuację majątkową, nie wezwał też strony do nadesłania wyjaśnień na okoliczność wniosku o umorzenie odsetek i dowodów zaświadczających o jej stanie majątkowym. Nie mógł więc należycie rozważyć, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia odsetek od należności i tego nie uczynił. Nie można bowiem za takowe rozpatrzenie uznać jednej lakonicznej wypowiedzi ZUS, iż w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż nie zostały wykorzystane wszystkie środki egzekucyjne, a ponadto należność została zabezpieczona wpisem hipoteki. Twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Nie wiadomo więc, czy wobec skarżącej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, a jeśli tak, to z jakim skutkiem, czy rzeczywiście został ustanowiony wpis w księdze wieczystej, nie ma też żadnego dowodu, że jest ona właścicielką nieruchomości. Poza tym ZUS pominął przesłanki umorzenia, o których mowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza przecież przypadki umorzenia składek ubezpieczonych (w tym odsetek od nich) - będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej ściągalności. Zostały one określone w przywołanym § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia - według których umorzenie jest możliwe, o ile zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności wobec zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny, w przypadkach niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia albo też przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co uniemożliwia uzyskiwanie dochodu. Nierozważenie sytuacji majątkowej strony w ramach przesłanek ww. rozporządzenia oznacza, iż ZUS nie rozpatrzył jej wniosku należycie i w sposób wyczerpujący. Reasumując stwierdzić należy, że organ I instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przy tak ważkich nieprawidłowościach, mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania, Prezes ZUS zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i nakazać naprawienie wszystkich błędów. Nie mógł on bowiem w ramach swoich kompetencji merytoryczno-reformatoryjnych naprawić błędów tego organu. Przede wszystkim w postępowaniu odwoławczym postępowanie dowodowe ogranicza się wyłącznie do uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.). W rozpoznanej sprawie nie mogło być mowy o uzupełnieniu dowodów, ponieważ żadne dowody nie zostały zebrane przez organ I instancji. Nie mogło doprowadzić do naprawienia błędu organu I instancji wezwanie H. C. pismem z dnia [...].10.2005r. do przedłożenia dowodów zaświadczających o jej sytuacji materialnej. Zostało ono wystosowane na etapie postępowania odwoławczego i rozpatrzenie wszystkich dowodów po raz pierwszy przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia ustanowionej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta nakłada na organy m. in. obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Poza tym Prezes ZUS nie skorygował niezgodnego z przepisami prawa stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji, iż umorzenie odsetek od należności następuje tylko w przypadku umorzenia składek. Według art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, natomiast zgodnie z definicją pojęcia "należności z tytułu składek", zawartą w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., odsetki za zwłokę stanowią należności z tytułu składek. Zatem odsetki za zwłokę mogą być umarzane niezależnie od należności z tytułu składek, na takich samach zasadach jak składki. Wprawdzie owo błędne stanowisko nie stanowiło wyłącznej przyczyny, dla której organ I instancji odmówił umorzenia odsetek, o czym świadczy stwierdzenie, iż nie została spełniona jedna z przesłanek umorzenia należności, tj. nie nastąpiła całkowita nieściągalność należności, ale obowiązkiem organu odwoławczego jest korygowanie wszystkich błędów organu I instancji, szczególnie, jeśli świadczą one o nieznajomości przepisów prawa. Dotychczas omówione nieprawidłowości nie są jedynymi, jakie występują w rozpatrywanej sprawie. Otóż obie wydane w niej decyzje, tj. zarówno organu I, jak i II instancji, zawierają uzasadnienie niezgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Każda z nich do meritum sprawy odnosi się niezwykle enigmatycznie. Z naruszeniem wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania ograniczono się do stwierdzenia, że w przypadku H. C. nie została spełniona przesłanka uzasadniająca umorzenie odsetek, ponieważ nie została stwierdzona całkowita nieściągalność należności. Wątku tego nie rozbudowano np. poprzez wskazanie, jakim majątkiem, który pozwoli na ściągnięcie należności strona dysponuje, nie rozważono też, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki umorzenia należności. Wprawdzie decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek są decyzjami zbudowanymi na zasadzie uznania, które jest konstrukcją prawną pozwalającą na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej, ale owo uznanie nie może być utożsamiane z dowolnością orzekania. Dysponowanie prawem do umorzenia należności jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru zawartymi w przepisach regulujących tę materię. W każdym przypadku należy więc rozważyć sytuację majątkową osoby wnoszącej o umorzenie należności (odsetek) w świetle przesłanek umorzenia należności, a w razie odmowy umorzenia należności (odsetek) - decyzję uzasadnić zgodnie z zasadą przekonywania. Poza tym przed wydaniem każdej z podjętych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wykonano dyspozycji art. 10 k.p.a., a to czyni postępowanie wadliwym w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Ilość i waga nieprawidłowości, jakie występują w niniejszej sprawie, przesądziły o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku należy przestrzegać przepisów k.p.a. normujących postępowanie administracyjne, a w szczególności zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, przeprowadzić postępowanie dowodowe, umożliwić stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (zarówno pierwszoinstancyjnej, jak i organu odwoławczego), sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób wskazany przez Sąd. Przechodząc do skargi zauważenia wymaga, iż nie zostały w niej zawarte zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji, lecz wnioski skierowane bezpośrednio do Sądu, tj. wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek i prośba o wycofanie tytułów wykonawczych. Wobec tego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Inaczej mówiąc, Sąd nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, tym bardziej nie rozpoznaje złożonego przed Sądem wniosku o rozłożenie na raty należności. Rozpatrzenie takiego wniosku leży w gestii ZUS-u. Tak samo Sąd nie jest władny zarządzić wycofania tytułów wykonawczych, możliwości takie ma tylko wierzyciel. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.