III SA/Wa 1535/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarżący S. W. złożył pismem z dnia 20 września 2005r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2000 do 16 maja 2002r. wraz z odsetkami oraz składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2002r. do września 2003r. Wyjaśnił że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z opieki społecznej, w której pobiera 140 zł miesięcznie. Dodatkowo jest zadłużony za czynsz, gaz i prąd. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2000 do maja 2002r. oraz od lipca 2002r. do września 2003r. w łącznej kwocie 21.770,36zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2000 do maja 2002r. oraz od lipca 2002r. do września 2003r. w łącznej kwocie 5279,46 zł, - Fundusz Pracy za okres od grudnia 2000 do maja 2002r. oraz od lipca 2002r. do września 2003r. w łącznej kwocie 1.571,28zł Powyższe obejmuje również odsetki za zwłokę, oraz koszty upomnień. Powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", Zakład stwierdził, że należności z tytułu składek umarzane mogą być w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zabezpieczenie wierzytelności na rzecz ZUS na nieruchomości poprzez możliwość wpisu hipoteki wskazuje, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność wskazana w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ poinformował Skarżącego, iż w stosunku do niego nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślił ponadto uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności wobec ZUS. Pismem z dnia 16 stycznia 2006r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 2000 do 2003r. w kwocie 21.770,36 zł wraz z odsetkami, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 2000r. do 2003r. w kwocie 5.279,46 zł wraz z odsetkami oraz składek na Fundusz Pracy za okres od 2000r. do 2003r. w kwocie 1571,28 zł. Skarżący wyjaśnił, iż ze względu na stan majątkowy i trudną sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności. Po wypadku [...] sierpnia 2002r. ma problemy zdrowotne, które nie pozwalają mu pracować. Podjęcie zatrudnienia utrudnia Skarżącemu również wiek 50 lat. Jest zadłużony na kwotę ok. 300.000zł. Jedynym jego dochodem jest zasiłek z opieki społecznej w wysokości 140zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na argumenty analogiczne jak przedstawione w zaskarżonej decyzji, opisał sytuację rodzinną i finansową rodziny Skarżącego. Z ustaleń organu wynika, iż małżonka Skarżącego nie jest nigdzie zatrudniona, Skarżący pobiera zasiłek z pomocy społecznej w wysokości 140zł. Organ podkreślił uznaniowość decyzji wydawanych na podstawie art. 28 u.s.u.s. Mając na względzie powyższe organ uznał, iż wniosek w sprawie umorzenia należności ZUS jest bezzasadny. Wskazał ponadto, iż z uwagi na wpis hipoteczny w stosunku do zobowiązanego nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyjaśnił, iż utrzymuje się z kwoty 165 zł miesięcznie i brakuje mu na podstawowe produkty spożywcze. Narastające zadłużenie wobec wierzycieli, w tym ZUS, powoduje, iż jego sytuacja systematycznie się pogarsza. Egzekucja z mieszkania pozbawi go dachu nad głową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz ZUS kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołał się przy tym na treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne(Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Umorzenie, jak i inne ulgi w spłacie należności, nie dotyczą składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (art. 30 u.s.u.s.). Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn.akt II UZP 6/04; OSNP 2004/16/285). Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Obejmuje ona natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły postępowania w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Okoliczności uzasadniające umorzenie w tym przypadku zdefiniowane zostały przepisami tj. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, który nakłada przy tym na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jego rodziny. Obowiązek wykazania powyższych okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Zasady tej oceny określone zostały w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a odzwierciedleniem jej jest uzasadnienie decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prezes Zakładu, opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji przedstawił sytuację materialną Skarżącego, z której wynika, iż posiada on źródło utrzymania w postaci zasiłku z pomocy społecznej w wysokości 140zł. Obciąża go również zadłużenie nie tylko z tytułu składek, ale także udzielonych mu kredytów bankowych. Przy tak ustalonym stanie faktycznym uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że wniosek w przedmiocie umorzenia należności ZUS jest bezzasadny. Prezes Zakładu nie wskazał, jakie elementy ustalonej sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącego, uzasadniają jego twierdzenie o niewystąpieniu przesłanek umorzenia należności określonych w rozporządzeniu. Podkreślić należy, że dokonując oceny istnienia tych przesłanek organ obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Sąd nie kwestionuje prawa organów do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia w ramach uznania administracyjnego, o ile stwierdzą one istnienie przesłanek tego umorzenia. Jednakże badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a sprecyzowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że obowiązek ten został wykonany. Organ ograniczył się bowiem do przedstawienia dokonanych ustaleń faktycznych. Jest to tylko jedna z okoliczności ustalonych w toku postępowania dowodowego, jak wskazano wyżej - nie wystarczająca dla uzasadnienia nieistnienia omawianej przesłanki. Dopiero wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału pozwoli Prezesowi Zakładu na stwierdzenie czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, a zatem czy istnieją podstawy do działania w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.