III SA/Wa 1550/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Alojzy Skrodzki, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana w całości. W dniu 29 listopada 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej Zakładem wpłynął wniosek S. K. zwanego dalej Skarżącym o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, który umotywował swoją trudną sytuacją finansową i rodzinną. Wyjaśnił, że w toku zakończonego niepowodzeniem postępowania restrukturyzacyjnego zachorowała jego żona, której leczenie jest bardzo kosztowne. Skutkiem natomiast częstych wizyt Skarżącego i jego żony w klinice onkologicznej jest paraliż jego działań zmierzających do wznowienia działalności firmy. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników za okres od września 1995 r. do lutego 1996 r., powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W świetle powyższego organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zaległości. Skarżący osiąga w chwili obecnej dochody z działalności gospodarczej. Wkrótce zamierza również uruchomić opatentowaną produkcję paneli podłogowych, co z kolei może wpłynąć na poprawę jego sytuacji materialnej. Ciężko chora żona Skarżącego pobiera zaś własne świadczenie rentowe. Organ zauważył ponadto, że małżonkowie są współwłaścicielami nieruchomości, która stanowi zabezpieczenie należności z tytułu składek. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 17 marca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, argumentując, iż przepis art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. nie ma zastosowania w przypadku zaległości z tytułu składek za zatrudnionych pracowników jako że dotyczy tylko umorzenia należności płatników składek. Jednocześnie organ podał powody, dla których odrębną decyzją umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne Skarżącego pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Decyzję tę S. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze przedstawił swoje starania zmierzające do zrestrukturyzowania jego zadłużenia z tytułu składek, które jednakże zakończyło się niepowodzeniem. Wyraził pogląd, że sytuacja życiowa, w której się znalazł w pełni uzasadnia umorzenie istniejącego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 9 września 2005 r. do Sądu wpłynęło pismo Skarżącego, w którym ustosunkował się do otrzymanej w dniu 23 sierpnia 2005 r. odpowiedzi organu na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. - zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności jest związane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, na tyle poważnym, iż eliminacja z obrotu decyzji dotkniętej wadą tego typu, następuje ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej wydania. Naruszenie prawa wiąże się z samą decyzją, a nie z wadami postępowania administracyjnego, które są eliminowane w drodze instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, tj. w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 oraz art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadą w postaci naruszenia właściwości, ujętą przez ustawodawcę na pierwszym miejscu w katalogu wad kwalifikowanych, mieszczących się w art. 156 § 1 K.p.a. Usytuowanie naruszenia właściwości, na czele tego enumeratywnego katalogu, jednoznacznie wskazuje na powagę tego uchybienia. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są zobowiązane do przestrzegania z urzędu przepisów dotyczących ich właściwości. Kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej regulują przepisy art. 19 i nast. K.p.a., instancyjnej zaś - art. 127 K.p.a. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadzące w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.o.s.u.s., który statuuje uprawnienia poszczególnych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, art. 68 tej ustawy, regulującego zakres działania Zakładu, którego pierwszoplanowym celem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a także art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s., na mocy którego Zakładowi przyznano w zakresie jego działalności środki prawne właściwe organom administracji państwowej, jak również art. 83 u.o.s.u.s., gdzie zakreślono prawo Zakładu do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw o charakterze ubezpieczeniowym. Dodać do tego należy art. 32 powołanej ustawy, w którym to normodawca nakazał stosować przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tak jak nie ma wątpliwości co do właściwości Zakładu w pierwszej instancji, tak w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji - zdaniem Sądu - doszło do naruszenia przepisów, regulujących kompetencje organów. Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.o.s.u.s. Przepis ten stanowi, że od decyzji Zakładu w zakresie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Wywieść z powyższego należy, że norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.o.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się K.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z tym, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 K.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, iż od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec powyższego powiedzieć trzeba, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 K.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie przyjąć dalej należy, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z § 2 omawianego artykułu. Mając na względzie przedstawiony stan prawny zauważyć trzeba, że w myśl art. 66 ust. 2 u.o.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia - uprawnionymi do rozpatrywania odwołań - w rozumieniu K.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Wobec tego co wcześniej podniesiono stwierdzić wypada, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej. Rozpoznając sprawę ponownie należy mieć również na uwadze, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 109 u.o.s.u.s. składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem do składek tych stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Istota przedawnienia polega na tym, że z uwagi na upływ czasu (w tym wypadku 5 lat) z chwilą wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dyrektor oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a jego wygaśnięcie pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę. Skutek taki powstaje z mocy prawa po upływie terminu przedawnienia. Bieg przedawnienia przerywa: -odroczenie terminu płatności, -rozłożenie spłaty należności na raty, -oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych). Ostatnia z wyżej wymienionych przyczyn wymaga bliższych wyjaśnień. Jako "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy bez wątpienia rozumieć wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 3295/99). O czynności tej dłużnik powinien zostać zawiadomiony. Podjęcie zatem przez organ egzekucyjny czynności zmierzającej do ściągnięcia należności oraz prawidłowe zawiadomienie o niej dłużnika powodują skutek prawny w postaci przerwania biegu przedawnienia należności. Nie ulega więc wątpliwości, że brak wiedzy dłużnika na temat podjętej czynności powoduje, że przesłanka ta nie może skutecznie przerwać biegu przedawnienia. Za inne, oprócz wystawienia tytułu wykonawczego, czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane tylko takie czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony, itp. z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Wskutek przerwania biegu przedawnienia termin ten zaczyna biec na nowo, a zatem wydłuża się okres, w którym możliwa jest egzekucja zaległości składkowych. W związku z tym, że przerywanie biegu przedawnienia zobowiązań mogłoby doprowadzić niejako do wyeliminowania całkowicie funkcjonowania tej instytucji, ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych określa maksymalny okres przedawnienia. Zgodnie z jej art. 35 ust. 4 zdanie drugie, składek nie można dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne, przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.