III SA/Wa 1563/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M" w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] grudnia 2004 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz strony skarżącej 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M. w W. upoważnił Agencję Celną "T. " w W. do działania w formie przedstawicielstwa bezpośredniego – do podejmowania na jego rzecz "czynności związanych z dokonaniem obrotu towarowego z zagranicą: badać towary i pobierać próbki przed dokonaniem zgłoszenia celnego, przygotowywać niezbędne dokumenty i dokonać zgłoszenia celnego, uiszczać należności celne przywozowe lub celne wywozowe oraz inne opłaty, podejmować towary po ich zwolnieniu, składać zabezpieczenie kwoty wynikającej z długu celnego, wnosić odwołania i inne wnioski podlegające rozpatrzeniu przez organy celne, odbierać karty 1A". Jednocześnie wyraził zgodę na udzielanie dalszego upoważnienia, stosownie do art. 256 § 6 Kodeksu celnego. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. decyzją z [...] listopada 2003r., nr[...], uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe w zakresie dotyczącym ustalenia wartości celnej oraz określenia kwoty wynikającej z długu celnego oraz obowiązku podatkowego i orzekł m.in. o wysokości podatku od towarów i usług. Jako adresata decyzji wskazano "M." reprezentowanego przez Agencję Celną "T.". Na ww. decyzji znajduje się odręczna adnotacja, że na podstawie art. 150 Ordynacji podatkowej uznano ją za doręczoną zastępczo z dniem [...] grudnia 2003r. Decyzja ta została również wskazana w podstawie prawnej wystawionych przez Dyrektora Izby Celnej w W. tytułów wykonawczych z 25 lutego 2004r. zawierających te same numery ([...]), które doręczono stronie 5 marca 2004r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego w B. S.A. w W. Tytuły wykonawcze dotyczyły: podatku od towarów i usług oraz należności celnych. Pismem z 11 marca 2004r. strona wniosła skargę na czynności egzekucyjne do Dyrektora Izby Skarbowej w W., za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w W., wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu wyjaśniła, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. nie została nigdy doręczona stronie, co powoduje, że brak zobowiązania wobec Skarbu Państwa. Nie ma zatem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które jest oczywiście sprzeczne z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.), powołanej dalej w skrócie jako u.p.e.a. Stwierdzono też, że Dyrektor Izby Celnej nie wyjaśnił kwestii braku doręczenia upomnienia z 30 stycznia 2004r., mimo iż strona odnosiła się do tego w piśmie o nr 0204-0120-0194. Strona poinformowała również organ celny o wpłaceniu należności wynikających z dokumentu SAD nr[...], więc brak jest podstaw do żądania od niej zapłaty należności wymierzonych decyzją administracyjną. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z [...] grudnia 2004r. na zasadzie art. 17 § 1, art. 59 § 1, 2, 3, 4, 5 u.p.e.a. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu przyznano, że 11 marca 2003r. strona złożyła pismo zatytułowane skarga, w którym domaga się umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przywołano też treść przepisu art. 59 u.p.e.a. i stwierdzono, że decyzja z [...] listopada 2003r. została doręczona stronie w sposób zastępczy, stosownie do art. 150 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 137, poz. 926, ze zm.), powoływanej dalej jako O.p., a organem właściwym do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do skuteczności doręczenia jest Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W.. W zażaleniu z 7 stycznia 2005r. strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, stwierdziła że wydane postanowienie krzywdzi ją, gdyż decyzja określająca zobowiązanie podatkowe nie została skutecznie doręczona stronie, ze względu na sposób przeprowadzenia postępowania celnego z naruszeniem przepisów prawa. Wysłano ją bowiem na adres Agencji Celnej "T." w W., która w chwili wydania decyzji oraz jej doręczenia już nie istniała. Ustalenie tych okoliczności jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż jego wszczęcie nastąpiło z naruszeniem prawa. Podniesiono również, że niewłaściwa komunikacja między komórkami organizacyjnymi tego samego organu sprawia, że ujemnymi konsekwencjami takiego stanu rzeczy obciąża się stronę, co z racji praworządności formalnej, która obliguje organ administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2005r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że w wyniku złożonego przez stronę pisma z 11 marca 2004r., zatytułowanego "skarga na czynności egzekucyjne" Dyrektor Izby Skarbowej w W. pismem z 1 grudnia 2004r. wystąpił do wierzyciela – Dyrektora Izby Celnej - o zajęcie stanowiska w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz poinformował, że właściwym organem do umorzenia postępowania jest organ egzekucyjny pierwszej instancji. Dyrektor Izby Celnej nie wyraził zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych, działając na mocy art. 23 § 7 u.p.e.a., a zażalenie na to postanowienie zostało przekazane do Ministra Finansów. Wyjaśniono ponadto, że z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z [...] listopada 2003r. została skierowana do reprezentującej stronę Agencji Celnej "T. ", przedstawiciela bezpośredniego na podstawie złożonego do akt sprawy upoważnienia z 25 czerwca 2003r. Ustanowienie go było możliwe na podstawie art. 253, art. 254 ustawy z 9 stycznia 1997r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001r. Nr 75 poz. 802 ze zm.). Z przepisu art. 256 ww. ustawy wynika natomiast, że agencja celna może dokonywać przed organami celnymi wszelkich czynności przewidzianych w przepisach prawa, a zapis ten oznacza, że może ona prowadzić całość postępowania w imieniu mocodawcy, łącznie z ewentualnym postępowaniem odwoławczym i w trybach nadzwyczajnych. Obejmuje to również odbiór decyzji ze skutkiem prawnym dla osoby, którą reprezentuje. W związku z tym zarzut strony o błędnym kierowaniu korespondencji przez organ celny na adres Agencji Celnej jest nieuzasadniony. Nieuzasadnione jest również twierdzenie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 u.p.e.a., którego treść przywołano. W skardze z 12 maja 2005r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 25 maja 2005r. strona wniosła o uchylenie zarówno ww. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W., jak również poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] grudnia 2004r. oraz o "obciążenie Dyrektora Izby Celnej kosztami postępowania". W uzasadnieniu podniesiono, iż stanowisko organu drugiej instancji jest dla strony krzywdzące, gdyż skutecznie nie została ona poinformowana o wydaniu decyzji, tym samym nie mogła wiedzieć o powstaniu zobowiązania, prawidłowości jego określenia oraz podjąć skutecznej obrony swoich interesów. Nie kwestionowała, że ustanowiła przedstawiciela kwalifikowanego, ale w jej ocenie przesłanki trybu zastosowania art. 44 k.p.a. powinny być zbadane przez organ w ramach działań z urzędu, ale nie uczyniono tego, szczególnie w zakresie istnienia Agencji Celnej "T." w czasie wydania i doręczenia decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Tym samym przed organem pierwszej i drugiej instancji doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. Na przesyłce wysłanej listem poleconym, którą awizowano brak jest informacji doręczyciela o sposobie powiadomienia adresata. Taki stan faktyczny uniemożliwia przyjęcie domniemania, że doręczenie przesyłki nastąpiło w trybie art. 150 O.p. (por. wyrok WSA z 18 listopada 2004r. sygn. akt SA/Sz 695/03). W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sposób prawidłowy doręczono decyzję stanowiącą podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektora Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów i na innej podstawie prawnej, niż wskazana przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny wyjaśnia, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawuje bowiem kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, postanowień i aktów wymienionych w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a., na podstawie art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W ocenie składu orzekającego przed organami administracyjnymi doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.). Po pierwsze Sąd stwierdza, że mimo, iż strona nie kwestionuje, iż przed organami celnymi upoważniła do działania w swoim imieniu Agencję Celną, należało zbadać, znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo pod kątem zakresu upoważnienia w nim zawartego. Strona skarżąca podnosiła bowiem, że decyzja, która stanowiła podstawę wystawienia tytułów wykonawczych nie została jej doręczona w sposób przewidziany prawem, a to z kolei może być przyczyną stwierdzenia nieistnienia obowiązku. Organy administracyjne swe rozstrzygnięcia uzasadniały natomiast prawidłowym doręczeniem tej decyzji przedstawicielowi strony w sposób zastępczy. Dyrektor Izby Skarbowej w W. dodatkowo powołał treść przepisów art. 252, art. 254 i art. 256 Kodeksu celnego, które umożliwiają uczestnikom obrotu towarowego z zagranicą występowanie przed dyrektorem urzędu celnego przez przedstawicieli i wywiódł z możności dokonywania przez agencje celne "wszelkich czynności przewidzianych w przepisach prawa", również odbioru decyzji ze skutkiem prawnym dla osoby, którą agencja celna reprezentuje. Sąd zwraca jednak uwagę, że możność podejmowania przez agencję celną pewnej kategorii czynności prawem przewidzianych powinna, w świetle art. 254 § 1 i 2 Kodeksu celnego wynikać z pisemnego upoważnienia, które przedstawiciel jest zobowiązany przedstawić. W upoważnieniu powinien być określony rodzaj przedstawicielstwa (pośrednie, bezpośrednie) oraz zakres czynności, do których upoważniono przedstawiciela. W związku z tym każdorazowo należy sprawdzić treść upoważnienia. Ani z zaskarżonego, ani z poprzedzającego go postanowienia nie wynika, iż organy administracyjne dokonały analizy "Upoważnienia" z 25 czerwca 2003r. pod kątem jego zakresu, choć było to kluczowe zagadnienie. Ustalenie zakresu upoważnienia umożliwiło bowiem podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie złożonego wniosku strony o umorzenie postępowania w trybie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd stwierdza, iż Agencja Celna "T." w W. została umocowana jedynie do podejmowania ściśle określonych czynności, takich jak badanie towarów i pobieranie próbek przed dokonaniem zgłoszenia celnego, przygotowywanie niezbędnych dokumentów, dokonanie zgłoszenia celnego, uiszczanie należności celnych przywozowych lub celnych wywozowych oraz innych opłat, podejmowanie towarów po ich zwolnieniu, składanie zabezpieczeń kwoty wynikającej z długu celnego, wnoszenie odwołań i innych wniosków podlegających rozpatrzeniu przez organy celne, odbieranie karty 1A. Tym samym przedstawicielstwo udzielone Agencji Celnej "T." przez skarżącego nie obejmowało swym zakresem doręczania decyzji kierowanych do strony. W związku z tym na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja strony zawarta w skardze, o potrzebie dokonywania ustaleń w zakresie prawidłowości doręczenia zastępczego decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Tylko na marginesie należy zauważyć, że w postępowaniu dotyczącym określania zobowiązań podatkowych, także przy wydawaniu decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, zastosowanie miały przepisy Ordynacji podatkowej (tak jak wskazywały na to organy administracyjne), a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, powołane przez stronę w skardze. Na uwzględnienie, w związku z powyższymi uwagami zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a. Organy podatkowe stojące na straży praworządności nie podjęły bowiem wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględniając tym samym słusznego interesu obywatela. Przy wydaniu postanowień w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie oceniły na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego (m.in. upoważnienia z 25 czerwca 2003r.), czy okoliczność nie doręczenia decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego została udowodniona, a ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ze względu na treść art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd stwierdza ponadto, że dysponując kserokopiami dokumentów, w stanie faktycznym sprawy przyjętym przez organy administracyjne, nie miał możliwości zweryfikowania czy pismo strony nazwane "skargą na czynności egzekucyjne" zostało prawidłowo zaklasyfikowane. Data widniejąca na tym piśmie - 11 marca 2004r. wskazywałaby, że zostało ono złożone z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W aktach sprawy brak koperty, potwierdzającej nadanie tego pisma w innym niż wskazany wyżej termin, a pieczątka z nazwą organu Izba Celna w W. i z datownikiem nie zawiera stwierdzenia "wpłynęło", co może sugerować, iż pismo zostało nadane w Urzędzie Pocztowym. Z orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że strona ma możliwość w pierwszej kolejności wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawowym środkiem zaskarżenia, co podkreśla się w orzecznictwie, na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest określony w art. 33 i art. 34 u.p.e.a. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. np. wyrok z dnia 30 czerwca 2000r., sygn. akt III SA 2165/99, LEX nr 47984). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a skargą na czynności egzekucyjne, bądź też wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu tym obowiązuje też ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej (art. 222 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.), według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma. Dlatego też - niezależnie od tego, jak strona podanie nazwała - ze względu na zasadę braku sformalizowania postępowania administracyjnego oraz pod warunkiem, że pismo strony zostało złożone z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 8 u.p.e.a., należało uznać je za zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona – co warto jeszcze raz podkreślić - odwoływała się do jednej z przesłanek, o której mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., wskazując na nieistnienie obowiązku podatkowego, gdyż decyzja na podstawie, której zostały wystawione tytuły wykonawcze nigdy nie została doręczona podatnikowi przeciwko, któremu toczy się postępowanie egzekucyjne. Konsekwencją uznania, iż wniesiono zarzuty egzekucyjne byłoby, co wynika z treści art. 34 § 1 u.p.e.a., uzyskanie stanowiska wierzyciela. W świetle art. 34 § 4 u.p.e.a., na co skład orzekający zwraca uwagę, możliwe jest umorzenie postępowania egzekucyjnego, także w przypadku zgłoszonych przez stronę zarzutów, jeśli wierzyciel uznał je za uzasadnione. Sąd stwierdza również, że z treści art. 35 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny pierwszej instancji, który rozpatruje zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności do czasu rozpatrzenia zarzutu, czyniąc tym samym zadość jednemu z żądań strony skarżącej, wskazanemu we wniosku z 11 marca 2004r. W postępowaniu egzekucyjnym organ pierwszej instancji ma obowiązek z urzędu badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 u.p.e.a.), co może spowodować zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi. Sąd, biorąc powyższe rozważania pod uwagę uznał, że zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji zapadło w trybie art. 152 P.p.s.a., a zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 209 P.p.s.a.