III SA/Wa 1563/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarżący D. S. złożył wniosek z dnia 26 kwietnia 2005r. o umorzenie zaległych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od maja 2000 do marca 2003r. Wyjaśnił, iż zadłużenie powstało w wyniku błędnych informacji udzielanych mu przez pracowników Inspektoratu ZUS. Skarżący jest inwalidą I grupy, ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci w wieku szkolnym. Otrzymuje najniższą rentę, w związku z czym spłata zasłużenia pozbawiłaby jego rodzinę jakichkolwiek środków materialnych.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2000r. do marca 2003r. w łącznej kwocie wraz z odsetkami i kosztami upomnień przedegzekucyjnych- 5.457,94zł. Powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", Zakład stwierdził, że należności z tytułu składek umarzane mogą być w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z ustaleń organu wynika, że Skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci renty "plus dodatki". Posiada zaległości w innych instytucjach, nie korzysta jednakże z pomocy społecznej. Na dzień 24.09.2004. Skarżący nie posiadał zaległości podatkowych. Organ poinformował Skarżącego, iż okres przedawnienia należności wynosi 10 lat. Umorzenie należności ma negatywny wpływ na zakres i wysokość przyszłych świadczeń , które mogą przysługiwać płatnikowi z tytułu ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia 22 czerwca 2005r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż z uwagi na sytuację finansową po opłaceniu opłat nie starcza na podstawowe produkty żywnościowe. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na argumenty analogiczne jak przedstawione w zaskarżonej decyzji, opisał sytuację rodzinną i finansową rodziny Skarżącego. Z ustaleń organu wynika, iż małżonka Skarżącego jest osobą bezrobotną, obecnie bez prawa do zasiłku z powodu wyjazdu. Nadal Skarżący pobiera rentę w wysokości 530zł oraz zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto rodzina pobiera zasiłek rodzinny na troje dzieci. Jednocześnie Skarżący posiada zobowiązania z tytułu kredytów, które regularnie spłaca w systemie ratalnym. Skarżący nie posiada ruchomości przedstawiających większą wartość materialną, nie posiada nieruchomości, wraz z rodzina mieszka w mieszkaniu komunalnym. Mając na względzie powyższe organ uznał, iż wniosek w sprawie umorzenia należności ZUS jest bezzasadny. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponownie opisał swój stan zdrowia oraz sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołał się przy tym na treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, do których stosuje się przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne(Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Umorzenie, jak i inne ulgi w spłacie należności, nie dotyczą składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (art. 30 u.s.u.s.). Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn.akt II UZP 6/04; OSNP 2004/16/285). Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Obejmuje ona natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły postępowania, zarówno w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3, jak również ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle art. 28 ust. 3 u.s.u.s nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Organów orzekające w sprawie ograniczyły się w tym zakresie jedynie do wymienienia stanu posiadania Skarżącego, a raczej jego braku, nie wyciągając wniosków w tym zakresie. Organy nie dokonały analizy możliwości zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w stosunku do Skarżącego. Odrębnej oceny wymaga przyjęte przez organy uzasadnienie niespełnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Okoliczności uzasadniające umorzenie w tym przypadku zdefiniowane zostały przepisami tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakłada przy tym na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jego rodziny. Obowiązek wykazania powyższych okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Zasady tej oceny określone zostały w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a odzwierciedleniem jej jest uzasadnienie decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prezes Zakładu, opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji przedstawił sytuację materialną Skarżącego, z której wynika, iż posiada on źródło utrzymania w postaci renty inwalidzkiej w wysokości 530zł. Obciąża go również zadłużenie nie tylko z tytułu składek, ale także udzielonych mu kredytów bankowych. Przy tak ustalonym stanie faktycznym uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że wniosek w przedmiocie umorzenia należności ZUS jest bezzasadny. Prezes Zakładu nie wskazał, jakie elementy ustalonej sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącej, uzasadniają jego twierdzenie o niewystąpieniu przesłanek umorzenia należności określonych w rozporządzeniu. Podkreślić należy, że dokonując oceny istnienia tych przesłanek organ obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Sąd nie kwestionuje prawa organów do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia w ramach uznania administracyjnego, o ile stwierdzą one istnienie przesłanek tego umorzenia. Jednakże badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a sprecyzowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że obowiązek ten został wykonany. Organ ograniczył się bowiem do przedstawienia dokonanych ustaleń faktycznych. Jest to tylko jedna z okoliczności ustalonych w toku postępowania dowodowego, jak wskazano wyżej - nie wystarczająca dla uzasadnienia nieistnienia omawianej przesłanki. Dopiero wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału pozwoli Prezesowi Zakładu na stwierdzenie czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, a zatem czy istnieją podstawy do działania w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.