III SA/Wa 1565/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, sędzia del. SO Agnieszka Baran, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia określającego wysokość kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku Skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 listopada 2016r. nr [...], wystawionego przez Prezydenta Miasta G., obejmującego należność z tytułu podatku od nieruchomości za poszczególne miesiące 2011r. na kwotę 635.586.00 zł. należności głównej wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2016r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego należącego do P. S.A. w [...]. Przedmiotowe zawiadomienie wraz z odpisem w/w tytułu wykonawczego doręczono Spółce w dniu 9 grudnia 2016r. Bank [...] pismem z dnia 14 grudnia 2016r. poinformował, że w dniu 13 grudnia 2016r. przekazał na wskazany rachunek bankowy kwotę 1.059.645,85 zł. tytułem całkowitej spłaty. Tym samym zajęcie z rachunku zostało wyczerpane. Pełnomocnik P. S.A. zwrócił się do Naczelnika [...] US o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych oraz o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Naczelnik zawiadomieniem z dnia 30 grudnia 2016r. poinformował Spółkę o wysokości kosztów egzekucyjnych, powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 listopada 2016r. Skarżąca pismem z dnia 4 stycznia 2017r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Naczelnik [...] US postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] określił spółce wysokość kosztów egzekucyjnych przypisanych do przywołanego tytułu wykonawczego w kwocie 59.911.60 zł. Dyrektor Izby Skarbowej w W. po rozpoznaniu zażalenia z 19 stycznia 2017r, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie. Sąd postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r., sygn. akt III SA/Wa 1608/17 skargę odrzucił, z uwagi na nieuiszczenie wpisu. Skarżąca pismem z dnia 22 grudnia 2017r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w z w. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r.. poz. 1257 dalej jako "k.p.a."), zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora z dnia [...] lutego 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. ("Dyrektor Izby") postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2017r. Skarżąca wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2 marca 2018r. zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora z dnia [...] lutego 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 156 § i pkt 2. art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 17 § 3 pkt 2, art. 18 i art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2017r., poz. 1201 ze zm. dalej jako "u.p.e.a.") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2018r. Spółka skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2018r. zarzuciła postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2017r., pomimo, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. tj. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez określenie Spółce kosztów związanych z egzekucją należności pieniężnej, podczas gdy przepisy te są częściowo niezgodne z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby z dnia [...] kwietnia 2018r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2018r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jej zdaniem postanowienie Dyrektora z dnia [...] lutego 2017r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dowodem tego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. sygn. akt SK 31/14, w którym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji. Według Strony, zarówno postanowienie Naczelnika z dnia [...] stycznia 2017r., jak i postanowienie Dyrektora z dnia [...] lutego 2017r. zostały wydane w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją została stwierdzona przed wydaniem w/w indywidualnych aktów prawnych. Oznacza to, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Strona wskazała również, iż stopień skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny ani nakład pracy nie uzasadniał ustalenia tak wysokich opłat, które zdaniem Spółki są one nieadekwatne do działań organu egzekucyjnego, zatem w przedmiotowej sprawie wystąpiło wskazywane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należy oddalić. Przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r zostały wydane w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to zainicjowane zostało wnioskiem Skarżącej po tym, jak WSA w Warszawie odrzucił skargę P. SA, wobec braku uiszczenia wpisu sądowego, na wydane w trybie zwykłym postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych. Jako podstawę prawną skargi Strona oznaczyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., przy czym zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wypada przypomnieć, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w pełnym jej zakresie, tak jak ma to miejsce w postepowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Truizmem jest wskazywanie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a skutki społeczne rozstrzygnięcia nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. W ocenie Sądu takich wad zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administarcji Skarbowej z dnia [...] lutego 2017 r. nie zawiera. Wbrew zarzutom skargi brak także podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Zgodnie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie "o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia", nie uwzględnił tego, że określenie Spółce kosztów związanych z egzekucją należności pieniężnej nastąpiło niezgodnie z prawem, ponieważ przepisy te są (częściowo) niezgodne z Konstytucją RP. Rację ma Skarżąca twierdząc, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., Sk 31/14 orzekł o "niekonstytucyjności" art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. W szczególności Trybunał stwierdził, że: "1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji". Zdaniem Sądu wyrok ten nie stanowi jednak przesłanki, z której można wnioskować o wadliwości zaskarżonego postanowienia Dyrektora o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie określenia P. SA kosztów egzekucyjnych. W dorobku prawnym uznano, że wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 jest wyrokiem zakresowym, zatem – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów. Skutkiem wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, w tym opłat. Podstawa do takiego postępowania nie może jednak prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Trybunał wskazał, że "(...) właściwa realizacja wyroku wymaga interwencji prawodawcy, który powinien – w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału – określić maksymalną wysokość nie tylko opłaty określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz opłaty manipulacyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty". Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie na gruncie tej sprawy należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jak Sąd odnotował na wstępie uzasadnienia, Skarżąca kwestionuje postanowienie wydane w trybie nadzoru (stwierdzenia nieważności), w którym przesłanką wyeliminowania rozstrzygnięcia jest jego wydanie "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Już z przywołanych powyżej uwag z orzecznictwa wynika, że przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie występują w niniejszej sprawie, ponieważ po pierwsze przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Po drugie nie występuje w sprawie sytuacja rażącego naruszenia prawa, rozumiana jako naruszenie dające się stwierdzić poprzez proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią przepisu prawa. Skarżąca w istocie domaga się ustalenia, czy koszty egzekucyjne obliczone na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 uat.1 i art. 84 Konstytucji RP, a tym samym, czy były adekwatne do działań organu egzekucyjnego w tej sprawie. W ocenie Sądu tego rodzaju ustalenia mogłyby być czynione w trybie zwykłym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności, który jak wskazano wyżej nie służy pełnemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Końcowo także Sąd wskazuje, że wyrok Trybunału dotyczył sytuacji odmiennej, niż ta w niniejszej sprawie. Za sprzeczne z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego Trybunał uznał obciążenie dłużnika pełną wysokością opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych i opłaty manipulacyjnej w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania w niniejszej sprawie, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2016r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego należącego do P. S.A. w [...]. Przedmiotowe zawiadomienie wraz z odpisem w/w tytułu wykonawczego doręczono Spółce w dniu 9 grudnia 2016r. Bank potwierdził odbiór zawiadomienia w dniu 8 grudnia 2016r. Pismem z dnia 14 grudnia 2016r. Bank [...] poinformował, że w dniu 13 grudnia 2016r. przekazał na wskazany rachunek bankowy kwotę 1.059.645,85 zł. tytułem całkowitej spłaty, zatem zajęcie z rachunku zostało wyczerpane. Naczelnik, zawiadomieniem z dnia 30 grudnia 2016r. nr [...], poinformował Spółkę o wysokości kosztów egzekucyjnych, powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 listopada 2016r. W ocenie Sądu, z zestawienia poszczególnych etapów postępowania wynika, że w sprawie nie miała miejsca w sprawie sytuacja faktyczna, będąca podstawą rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się strona, ponieważ nie doszło do sytuacji "dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela". W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł, jak w sentencji.