III SA/Wa 1566/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. W dniu 10 maja 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącej A. K. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną. Skarżąca nie pracuje, zaś jej mąż jest w chwili obecnej na urlopie wychowawczym. Środki, które otrzymuje wystarczają na skromne życie. Skarżąca mieszka wraz z rodzicami, których jedynym dochodem jest renta matki. Ojciec Skarżącej cierpi na liczne dolegliwości. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2004 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za wskazane w decyzji okresy, argumentując, iż z uwagi na młody wiek Skarżącej i możliwość podjęcia w przyszłości pracy, nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Prezesem Zakładu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na to, iż mąż Skarżącej pracuje i osiąga z tego tytułu dochody. Wskutek wniesionej na tę decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując iż organem właściwym do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej. Sąd podkreślił ponadto iż Zakład nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej powoływanej jako K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. oddalił. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy "odmówił" umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał, iż sytuacja, w której znalazła się Skarżąca nie daje podstaw do zastosowania art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). W sprawie nie wykorzystano bowiem wszystkich dostępnych środków związanych z dochodzeniem zaległości, zaś sytuacja materialna Skarżącej nie jest krytyczna. Nie można także zakładać iż nie ulegnie ona zmianie, tym bardziej że Skarżąca będąc osobą młodą, nie powinna więc mieć trudności w podjęciu pracy zarobkowej. Jednocześnie organ stwierdził iż sytuacja materialna i rodzinna Skarżącej nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), tj. opłacenie zaległości nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla Skarżącej. W skardze na tę decyzję Skarżąca zarzuciła, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r. Zaskarżoną decyzję ponownie bowiem wydał Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ drugiej instancji. Skarżącą pozbawiono ponadto możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed jej wydaniem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius ( art. 133 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Odnosząc się do zarzutu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu nie zastosowania się przez Prezesa Zakładu do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w wyroku z dnia 18 października 2005 r. Sygn. akt IIGSK 170/05 oraz w wyroku 13 maja 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony z uwagi na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu wyżej wymienionych wyroków. Na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 150, poz. 1248), art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w drugiej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Sąd stwierdził jednak nieważność zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycjom art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygniecie " postanawiam odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek" nie mieści się w wyżej wymienionych kategoriach. Jeżeli Prezes Zakładu zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie koreluje z przywołanymi przepisami, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 ). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia ( w takiej sytuacji znajdowała się Skarżąca ), także w uzasadnionych przypadkach , pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności; Określona art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru ( w tym przypadku: zbyt ciężkie dla zobowiązanej i jej rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej instancji, a w drugiej instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawczyni. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza to uznaniowej oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art., art. 7,10, 77, 80, 81 K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącą przesłanek umorzenia są dowolne. Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu ustalili, że trudna sytuacja materialna Skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia należności. Prezes Zakładu nie odniósł się do dochodów Skarżącej, wydatków, które jest ona zobowiązana ponosić w związku z jej sytuacją rodzinną. Nie rozważył również sytuacji rodzinnej Skarżącej, na którą się ona powoływała. Nie odniósł się też do znajdujących się w aktach sprawy pism, z których wynika, że Skarżąca nie posiada praw majątkowych do których można by było skierować egzekucję. Stwierdził tylko, iż należności z tytułu składek nie były dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego a więc nie została stwierdzona całkowita nieściągalność w/w należności i może być dochodzona w drodze egzekucji oraz, że Skarżąca jako młoda osoba, nie powinna w przyszłości, mieć trudności ze znalezieniem zatrudnienia.. To stwierdzenie, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym . Prezes Zakładu nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostając w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym Prezes Zakładu nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Nie odniósł się do okoliczności, iż Skarżąca nie posiada żadnych ruchomości, ani majątku ruchomego na którym może zostać zaspokojona należność z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu jest lakoniczne i powołuje głównie przepisy. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy ( w tym przypadku Prezes Zakładu ) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji oceny organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Prezes Zakładu naruszył także art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika aby Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego w drugiej instancji materiału dowodowego. Wprawdzie przepisy K.p.a., odmiennie niż przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( tekst jedn. Dz. U. 2005 r. nr poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule., które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, natomiast wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organ drugiej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zakładu obowiązany będzie do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Prezes Zakładu związany jest bowiem ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1, a także na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit e) P.p.s.a.