III SA/Wa 1574/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: , Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Czarkowski, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.Z. i M.Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz A.Z. i M.Z. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. A.Z. i M.Z. (dalej także "Skarżący"), pismem z dnia 27 maja 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r. nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2020.71, dalej: "u.s.g.") zaskarżyli przedmiotową uchwałę. Skarżący podnieśli zarzut w zakresie jej § 1a ust. 3, tj. w zakresie przyjęcia przeciętnej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3. Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale rażącą sprzeczność z przepisami prawa, tj. art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy oraz wskazali, iż uchwała narusza ich interes prawny wynikający z przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c ust. 1 w zw. z przepisem art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) dalej "u.c.p.g.". Skarżący wskazali, że zamawiają co miesiąc usługę asenizacyjną polegającą na opróżnieniu znajdującego się na ww. nieruchomości zbiornika szamba z 7 m3 nieczystości płynnych. Wymieniona wartość 7 m3 jest zatem wyznacznikiem ilości zużytej wody z ww. nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy. Tymczasem uchwała w § 1a ust. 3 przyjmuje przeciętną normę zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącą 4 m3, czego efektem będzie przyjęcie, iż miesięczne zużycie wody z ww. nieruchomości wyniesie 12 m3 (3 osoby x 4 m3). Stanowi to naruszenie ustawy, która w art. 6j ust. 1 pkt 2 stanowi o rzeczywistym zużyciu wody, zaś rażący charakter naruszenia ilustruje fakt przyjęcia przeciętnej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w wymiarze 4 m3, skutkujący prawie dwukrotnym zawyżeniem tej normy wobec rzeczywistego zużycia wody. Rada m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1892/22, po rozpoznaniu skarg na uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności odrzucił skargi w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wniesiono skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt III FSK 959/23 oddalił skargi kasacyjne. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 144 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odrzucenia skargi skarżącej wspólnoty w zakresie w jakim dotyczyła ona § 1 pkt 2 Uchwały z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym uchwałę zmieniającą, pomimo że równolegle w WSA toczy się postępowanie ze skarg na uchwałę zmieniającą, w którym to postępowaniu co prawda zapadł wyrok oddalający skargi na uchwałę zmieniającą, ale nie posiada on waloru prawomocności, a tym samym zachodziły okoliczności uzasadniające zawieszenie z urzędu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej uchwały zmieniającej, a zaskarżony wyrok jest co najmniej przedwczesny, sąd kasacyjny w pełni podzielił pogląd WSA w Warszawie zgodnie z którym skuteczne wszczęcie postępowania na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały. Zaskarżona Uchwała - w zakresie w jakim została znowelizowana przed jej wejściem w życie - nie wywołała skutków prawnych w sferze praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie, a tym samym nie mogła naruszyć jego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero ewentualne późniejsze prawomocne stwierdzenie nieważności Uchwały zmieniającej pozwalałoby na ustalenie skutków takiego orzeczenia, w szczególności czy oznacza ono wywołanie skutków prawnych przez uchwałę zmienianą (tj. Uchwałę zaskarżoną w przedmiotowej sprawie), co umożliwiłoby skuteczne jej zaskarżenie na podstawie art. 101 u.s.g. (o ile w danej sprawie nie wystąpiłyby inne przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi). Tym samym skargi wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych w zakresie w jakim dotyczą § 1 pkt 2 Uchwały (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznano za przedwczesne, co skutkowało koniecznością ich odrzucenia w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazania wymaga, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Podkreślić należy, na co istotnie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do sprawy III SA/Wa 1892/22 zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 października 2020 r., zaś pierwotnie miała w całości wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Zanim jednak uchwała ta (dalej zwana też "uchwałą zmienianą") weszła w życie, została ona w istotnym stopniu zmieniona przez kolejną uchwałę Rady, tj. uchwałę Nr XL/1254/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. U. Woj. Maz. z 27 listopada 2020 r., poz. 11641 – "uchwała zmieniająca"). Uchwała zmieniająca także miała wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r., i rzeczywiście weszła w życie z tą datą. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu dotychczasowego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej inną nieco treścią, tj. nowym punktem 2 tego paragrafu 1, zaś zmiana ta stanowiła reakcję Rady na orzeczenie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., orzekające o częściowej nieważności uchwały zmienianej. Rada zrezygnowała mianowicie z pierwotnego rozstrzygnięcia normatywnego (zakwestionowanego przez Kolegium RIO), według którego ilość zużytej wody można było ustalać m.in. na podstawie dokumentów (np. faktury) uzyskanych z przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Według uchwały zmieniającej ilość tę można ustalać już tylko na podstawie danych wodomierza głównego (o ile istnieje taki wodomierz). Choć uchwała zmieniająca dotyczyła – nominalnie – całego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej, to jednak istotna jego część pozostała faktycznie niezmieniona względem treści wynikającej z uchwały zmieniającej, gdyż nowy przepis jest w określonej części tożsamy względem przepisu zmienionego. Niezmieniona więc została zasada, że przy ustalaniu ilości zużytej wody nie bierze się pod uwagę wody zużytej bezpowrotnie, że ilość tej wody zużytej bezpowrotnie ustala się tylko na podstawie danych odrębnego wodomierza, a nadto, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość zużytej wody w miesiącu wyznacza ryczałt - iloczyn liczby mieszkańców oraz przeciętnej normy zużycia wody, jaką jest 4 m3 wody. Uchwała zmieniająca zmieniła także datę wejścia w życie nowego systemu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując, że zamiast daty 1 grudnia 2020 r. nastąpi to w dacie 1 kwietnia 2021 r. Należy zauważyć, że uchwała zmieniająca stała się przedmiotem odrębnych skarg, które zostały zresztą wniesione w większości przez strony, których skargi zostały rozpoznane pod sygn. akt III SA/Wa 1892/22. Jednocześnie za istotne należy uznać, że przed datą 1 grudnia 2020 r., a więc przed datą pierwotnie wyznaczoną jako data wejścia w życie uchwały zmienianej, Rada podjęła uchwałę zmieniającą, w wyniku czego uchwała zmieniana nigdy nie weszła w życie w zakresie, w jakim została zastąpiona przez treść zawartą w § 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej. Tym samym przyjąć należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do merytorycznego orzekania tylko wtedy, gdy istnieje lub kiedykolwiek istniał przedmiot takiego orzekania. Jeśli przedmiot taki nie istnieje i nigdy nie zaistniał, skarga powinna być uznana za niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Potwierdza taką ocenę stanowisko nauki prawa, gdzie wskazuje się, że "...(z)asadniczo naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia może skutkować uchwała rady gminy, która zaczęła obowiązywać (weszła w życie). Z tej przyczyny nie jest możliwe skuteczne wszczęcie procedury obejmującej zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy uchwała została uchwalona, ale jeszcze nie weszła w życie, wobec jej nieopublikowania w dzienniku urzędowym, lub zastrzeżono dla niej vacatio legis." (OpenLex, Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy [akt prawa miejscowego] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Zaorski Krzysztof, Dauter Bogusław [red. nauk.], a także przywołane tam stanowisko innego komentatora). Konsekwentnie - w ocenie Sądu - skuteczne wszczęcie wspomnianej procedury na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały. Powyższe skutkuje, koniecznością odrzucenia skargi, w sytuacji, gdy dotyczy ona § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie nie istnieje i nigdy nie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż uchwała zmieniająca trwale usunęła ten przedmiot przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.