III SA/Wa 1575/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. w likwidacji w L. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że postanowienie, którego nieważność stwierdzono nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 października 2005 r. spółka z o.o. w likwidacji "D." – określana dalej jako skarżąca, wniosła na podstawie art. 33 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. – dalej: ustawa p.e.a.) do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] wystawionego przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu złożonego pisma skarżąca spółka wskazała, że podstawą wystawionego tytułu wykonawczego była decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Prezesa PFRON) z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] dotycząca ustalenia ogólnej kwoty należności objętych restrukturyzacją. Kwota ta została określona w wysokości 157.715,10 zł wraz z odsetkami i dotyczyła okresu od grudnia 1994 r. do października 1997 r. Skarżąca w złożonym piśmie zwróciła uwagę, iż w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2005 r. wskazano, że dotyczy on okresu od lipca 1995 r. do dnia 30 kwietnia 2003 r., czyli okresu, który nie był, a nawet nie mógł być objęty decyzją wydaną w 2002 r., która została podana jako podstawa prawna egzekwowanych należności. W ocenie spółki przedmiotowy tytuł wykonawczy wbrew wymogom art. 27 pkt 3 ustawy p.e.a. nie podaje podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Spółka podniosła także, iż w zakresie należności objętych decyzją z 2002 r. wydaną w przedmiocie restrukturyzacji należności objęte tą decyzją uległy przedawnieniu, co zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ww. ustawy stanowiło podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w L. przesłał zgłoszony przez skarżącą zarzut w postępowaniu egzekucyjnym do Prezesa PFRON celem uzyskania zgodnie z przepisem art. 34 § 1 ustawy p.e.a. stanowiska wierzyciela w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie art. 34 § 1 i § 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy p.e.a. oddalił zgłoszone przez skarżącą zarzuty. W uzasadnieniu postanowienia wyrażającego stanowisko wierzyciela wskazano, że podstawą prawną wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2005 r. była decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. określająca kwoty będące przedmiotem restrukturyzacji oraz decyzja z dnia [...] maja 2004 r. określająca zaległość z tytułu wpłat na PFRON za kwiecień 2003 r. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż ze względu na nie wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2004 r., decyzja ta stała się ostateczna w toku instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano także, że w przedmiotowej sprawie wskutek wcześniejszych czynności egzekucyjnych przerywających bieg przedawnienia należności wobec PFRON nie uległy przedawnieniu. Na postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie stanowiska wierzyciela skarżąca złożyła zażalenie, w którym powołując się na przepis art. 34 § 2 w związku z art. 33 pkt 1 i 10, art. 17 § 1 i art. 23 § 4 pkt 1 ustawy p.e.a. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. oddalającego zarzuty wobec postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca ponownie podniosła zarzuty dotyczące niezgodności z prawem wystawionego przez Prezesa PFRON tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2005 r. wskazując m.in., że decyzja z dnia [...] maja 2004 r. dotycząca zaległości za kwiecień 2003 r. nie została wykazana w tytule wykonawczym. Podniesiono również argumenty dotyczące okresu za jaki organ mógł dochodzić egzekucji. Ponadto zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie mogła stanowić podstawy prawnej do dochodzenia należności na rzecz PFRON. Postępowanie restrukturyzacyjne bowiem zostało umorzone i decyzje wydane w związku z tym postępowaniem nie mogły być podstawą do prowadzenia innego postępowania w tym egzekucyjnego. W ocenie skarżącej spółki, ze względu na to, iż do istniejących zaległości wobec PFRON stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. Nr 108, poz. 486 ze zm.) należności te uległy przedawnieniu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., w którym nie oznaczono organu wydającego ten akt administracyjny na podstawie art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 18 ustawy p.e.a oraz art. 124 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) postanowiono ponownie nie uwzględniać zarzutów strony zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że zaległości skarżącej wobec PFRON nie uległy przedawnieniu. Podniesiono także, że decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Prezes PFRON rozłożył płatność zaległych należności za okres od grudnia 1992 do sierpnia 1996 r. na 10 rat po warunkiem spłaty odsetek. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej rozłożył na 18 rat przedmiotową zaległość na raty płatne od grudnia 1997 r. do maja 1999 r. W ocenie organu odwoławczego ze względu na wydanie decyzji w sprawie rozłożenia na raty zaległości w przedmiotowej sprawie, zaległości wobec PFRON nie uległy przedawnieniu. W skardze na postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. skarżąca spółka wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. podniosła prezentowane uprzednio argumenty dotyczące nieprawidłowości tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2005 r. Wskazała także że cała sporna kwota zaległych wpłat na PFRON uległa przedawnieniu zatem dalsze postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone, a kwoty wpłacone przez skarżącą, które uległy przedawnieniu powinny jako nienależnie uiszczone zostać zwrócone przez Prezesa PFRON skarżącej spółce. W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie, na podstawie całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) — c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, która wymagała wyeliminowanie go z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należało, że zgodnie z art. 18 ustawy p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje także dyspozycja przepisów art. 17 § 1 i § 2 ustawy p.e.a., zgodnie z którymi o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia (art. 17 § 1). O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 17 § 2). Powyższe oznacza, że organ wydający postanowienie na skutek prawidłowo złożonego środka odwoławczego w postaci zażalenia, przyrównanego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 17 § 2 ustawy p.e.a. stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany powyżej przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) (§ 1 pkt 1) – gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji (postanowienia) pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 17 § 2 w związku z art. 127 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. W osnowie powyższego postanowienia organ powołując się na przepis art. 124 i art. 127 § 3 k.p.a. wskazał iż: "po rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanego oraz w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie zarzutów postanawiam zająć stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów: nie uwzględnić zarzutów strony". W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść rozstrzygnięcia postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r. prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Przytoczone okoliczności wskazują, że w przedmiocie stanowiska wierzyciela organ odwoławczy zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie. Organ drugiej instancji nie wypowiedział się, jak wyżej wskazano, co do "losów" postanowienia wydanego w pierwszej instancji – ani nie utrzymał go w mocy, ani też nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Wskazać także należy, że organ w sposób nieprawidłowy określił środek odwoławczy jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 127 § 3 k.p.a. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie zarzutów. Wydaje się, iż nieprawidłowa kwalifikacja środka odwoławczego w sposób bezpośredni było przyczyną błędnego rozstrzygnięcia organu wydającego zaskarżone postanowienie. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o kwalifikowanym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd ponadto zauważa, iż w postanowieniu z dnia [...] lutego 2006 r. nie oznaczono organu administracji publicznej wydającego zaskarżony akt administracyjny. Na podkreślenie zasługuje to, iż treści wydanego postanowienia a także z pieczęci, pod którymi widnieją podpisy osób wydających postanowienie nie sposób stwierdzić jaki organ administracji publicznej wydał przedmiotowe postanowienie, a także czy osoby podpisane pod tym rozstrzygnięciem były upoważnione do jego wydania. Sąd zwraca uwagę, iż poza brakiem oznaczenia organu administracji publicznej w wydanym postanowieniu; co już samo w sobie jest wadą powodującą nieważność zaskarżonego aktu, pieczęci osób podpisujących się po nim "z upoważnienia Prezesa Zarządu" są nieprawidłowe; nie zawierają bowiem pełnego określenia nazwy organu udzielającego stosownego upoważnienia. Powyższe wadliwości w sposób rażący naruszają dyspozycję przepisu art. 18 ustawy p.e.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a, zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Warto także wskazać, iż zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Nadto zgodnie z art. 126 in princ k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5. W ocenie Sądu uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień nie wypełniają dyspozycji powołanych powyżej przepisów. Zdaniem Sądu organ wydający zaskarżone postanowienie w uzasadnieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów spółki dotyczących przedawnienia należności. Nie przedstawiono, logicznego i spójnego stanowiska, które by potwierdzało, że sporne zaległości nie uległy przedawnieniu; w postanowieniu organu pierwszej instancji wskazano, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło przez doręczenie skarżącej spółce wcześniejszych tytułów wykonawczych, a w postanowieniu organu drugiej instancji wskazano natomiast, iż przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w wyniku wydania decyzji rozkładających należności na raty. Na szczególne podkreślenie zasługuje także to, iż nie odniesiono się do wykazanych przez spółkę nieprawidłowości w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2005 r. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego postanowienie powinno być zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnym z przepisami art. art. 124 k.p.a i art. 126 w związku z art. 107 § 2 – 5 kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem postanowienia obarczonego taką wadą, zwłaszcza, gdy postanowienie dotyczy rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie nieistnienia obowiązku, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim postanowienie, którego nieważność stwierdzono nie może być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.