III SA/Wa 1575/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: , Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Czarkowski, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.Z. i M.Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. nr XL/1254/2020 w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz A.Z. i M.Z. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. A.Z. i M.Z. (dalej także "Skarżący"), pismem z dnia 27 maja 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r. nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności zmienioną uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XL/1254/2020 z 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2020.71, dalej: "u.s.g.") zaskarżyli przedmiotową uchwałę. Skarżący podnieśli zarzut dotyczący § 1a ust. 3, tj. w zakresie przyjęcia przeciętnej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3. Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale rażącą sprzeczność z przepisami prawa, tj. art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy oraz wskazali, iż uchwała narusza ich interes prawny wynikający z przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c ust. 1 w zw. z przepisem art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) dalej "u.c.p.g.". Skarżący wskazali, że zamawiają co miesiąc usługę asenizacyjną polegającą na opróżnieniu znajdującego się na ww. nieruchomości zbiornika szamba z 7 m3 nieczystości płynnych. Wymieniona wartość 7 m3 jest zatem wyznacznikiem ilości zużytej wody z ww. nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy. Tymczasem uchwała w § 1a ust. 3 przyjmuje przeciętną normę zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącą 4 m3, czego efektem będzie przyjęcie, iż miesięczne zużycie wody z ww. nieruchomości wyniesie 12 m3 (3 osoby x 4 m3). Stanowi to naruszenie ustawy, która w art. 6j ust. 1 pkt 2 stanowi o rzeczywistym zużyciu wody, zaś rażący charakter naruszenia ilustruje fakt przyjęcia przeciętnej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w wymiarze 4 m3, skutkujący prawie dwukrotnym zawyżeniem tej normy wobec rzeczywistego zużycia wody. Rada m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1892/22, po rozpoznaniu skarg na uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności odrzucił skargi w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wniesiono skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt III FSK 959/23 oddalił skargi kasacyjne. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 144 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odrzucenia skargi skarżącej wspólnoty w zakresie w jakim dotyczyła ona § 1 pkt 2 Uchwały z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym uchwałę zmieniającą, pomimo że równolegle w WSA toczy się postępowanie ze skarg na uchwałę zmieniającą, w którym to postępowaniu co prawda zapadł wyrok oddalający skargi na uchwałę zmieniającą, ale nie posiada on waloru prawomocności, a tym samym zachodziły okoliczności uzasadniające zawieszenie z urzędu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej uchwały zmieniającej, a zaskarżony wyrok jest co najmniej przedwczesny, sąd kasacyjny w pełni podzielił pogląd WSA w Warszawie zgodnie z którym skuteczne wszczęcie postępowania na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały. Zaskarżona Uchwała - w zakresie w jakim została znowelizowana przed jej wejściem w życie - nie wywołała skutków prawnych w sferze praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie, a tym samym nie mogła naruszyć jego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero ewentualne późniejsze prawomocne stwierdzenie nieważności Uchwały zmieniającej pozwalałoby na ustalenie skutków takiego orzeczenia, w szczególności czy oznacza ono wywołanie skutków prawnych przez uchwałę zmienianą (tj. Uchwałę zaskarżoną w przedmiotowej sprawie), co umożliwiłoby skuteczne jej zaskarżenie na podstawie art. 101 u.s.g. (o ile w danej sprawie nie wystąpiłyby inne przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi). Tym samym skargi wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych w zakresie w jakim dotyczą § 1 pkt 2 Uchwały (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznano za przedwczesne, co skutkowało koniecznością ich odrzucenia w tej części. Ponadto wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1340/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na uchwałę Nr XL/1254/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt III FSK 763/23 oddalił skargę kasacyjną. Z kolei rozpoznając zażalenie Skarżących na zawieszenie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn.. akt III FZ 130/22 wskazał, że aby móc rozpoznać sprawę, należy poczekać na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy oddali skargę, skarga w przedmiotowej sprawie będzie podlegała odrzuceniu zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1340/22, oddalił skargę na uchwałę Nr XL/1254/2020 Rady Miast Stołecznego Warszawy w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Podkreślić należy, że skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona przez różne pod względem formalnoprawnym podmioty, w tym te, które z uwagi na swój szczególny charakter prawny spełniają ważne funkcje społeczne. W kontekście przedmiotowej sprawy dla przyjęcia tożsamości sprawy ("tej samej sprawy") wystarczająca jest tożsamość przedmiotowa. To "przedmiotowe" pojęcie sprawy, wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i wówczas nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie, bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania) (zob. wyroki NSA z: 8 maja 2014 r., II OSK 786/13 i 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 22 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 383/17 i Poznaniu z 12 lipca 2018 r., II SA/Po 314/18, CBOSA). Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w (tezowanym) uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt III FSK 3596/21, nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., podkreślając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że art. 101 ust. 2 u.s.g. wprowadza szczególne rozwiązanie w zakresie powagi rzeczy osądzonej. W odróżnieniu od regulacji ogólnej – (p.p.s.a.) - granice res iudicata wyznacza tylko w oparciu o element przedmiotowy, czyli przyjmuje tożsamość sprawy rozumianą jako rozstrzyganie o legalności tej samej uchwały lub zarządzenia. Oznacza to, że merytoryczne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na dany akt prawotwórczy jednego podmiotu eliminuje możliwość skutecznego zaskarżenia tego samego aktu przez inny podmiot na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (Faruga, Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, CASUS 2011, 4, str. 16-21, J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, z. 10, str. 43-53). Powyższe przepisy ustalają zatem zasadę ograniczonego zakresu weryfikacji uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym ograniczenie to odnosi się właśnie do podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania sądowego, skoro okazuje się, iż wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny w sprawie, wyłącza już dopuszczalność kolejnych zaskarżeń. Można więc - z pewnym uogólniającym uproszczeniem - zakładać, że regułą jest jednorazowa sądowa weryfikacja uchwał i zarządzeń organów gminy, w trybie określonym w art. 101 u.s.g. Taki model sądowej kontroli ogólnych aktów prawnych wydawanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej uzasadniony jest ze względu na przywołane na wstępie zasady wykonywania kontroli przez sąd administracyjny, który sprawuje tę kontrolę pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany granicami skargi. W niniejszej sprawie przeszkodą dla merytorycznego rozpoznania skargi jest okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1340/22 oddalił skargę na uchwałę Nr XL/1254/2020 Rady Miast Stołecznego Warszawy w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Następnie NSA wyrokiem z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt III FSK 763/23 oddalił skargę kasacyjną. Nie ulega wątpliwości, iż w przywołanych sprawach występuje tożsamość sprawy w elemencie przedmiotowym. Stosownie zaś do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji prawidłowość kwestionowanej obecnie przedmiotowej uchwały została przesądzona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu o sygn. akt III SA/Wa 1340/22, o którym mowa powyżej, co stanowi negatywną przesłankę do wydania ponownie merytorycznego orzeczenia w tym przedmiocie w niniejszej sprawie. Wniesienie kolejnej skargi przez innego skarżącego nie znosi tej przeszkody, ponieważ Sąd już wypowiedział się co do meritum sprawy. Istotne jest bowiem brzmienie wyroku, tj. oddalenie skargi – co świadczy o rozstrzygnięciu merytorycznym, tj. "co do istoty" sprawy. Jak się podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19, lex nr 2656496) powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać jedynie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Podsumowując, należało uznać, że istnienie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1340/22, tworzy stan powagi rzeczy osądzonej i czyni złożoną skargę w tej sprawie niedopuszczalną, co uzasadnia jej odrzucenie. Dlatego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g., postanowił jak w sentencji