III SA/Wa 1578/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi C. H. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] lutego 2006r. Skarżący C. H. zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. We wniosku szczegółowo przedstawił swoją sytuację rodzinną, zdrowotną oraz materialną. Podniósł, iż żona - B. H. nie pracowała w jego gospodarstwie od 1992r. lub 1993r. Wskazał, iż jest jedynym żywicielem rodziny, wychowuje dwóch synów. Ponadto wyjaśnił, iż jest chory na astmę, prostatę oraz przepuklinę żołądkowo-pepkową. Oświadczył, iż nie może podjąć ciężkiej pracy, ze względu na stan zdrowia oraz brakuje mu środków na leczenie. Starszy syn Skarżącego jest studentem w [...] w B. i z tego tytułu płaci czesne w wysokości 2.500 zł. rocznie. Natomiast młodszy syn jest uczniem w [...] w Ł. oraz leczy się na serce. Wskazał, iż dochody uzyskiwane z prowadzonego gospodarstwa są małe, ponadto nie posiada żadnych maszyn, tylko jednego konia, którym uprawia [...]ha przeliczeniowego ziemi. W załączeniu przedłożył zaświadczenia lekarskie, zaświadczenia potwierdzającą naukę synów. W dniu [...] lutego 2006 r. Inspektor KRUS przeprowadził w gospodarstwie Skarżącego wizytację, w trakcie której ustalono, że rodzina zajmuje dom murowany, użytkowany na jednej kondygnacji, obejmujący dwa pokoje, kuchnię i łazienkę. Wskazano, iż młodszy syn otrzymuje zasiłek rodzinny. Stwierdzono też brak maszyn, samochodu i wskazano na niewielką ilość zwierząt inwentarskich. Decyzją z dnia [...] marca 2006r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) - dalej: "u.u.s.r., Prezes KRUS odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek za okres od lutego 1996r. do marca 1998r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż sytuacja materialno-bytowa rodziny Skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i wywiązujących się z obowiązku opłacania składek. Podniósł ponadto, iż zaległości zabezpieczone są wpisem hipotecznym do księgi wieczystej nieruchomości, zatem istnieje możliwość dochodzenia ich z przedmiotu hipoteki. Nadto, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną w gospodarstwie, organ zaproponował opłacenie zaległości w systemie ratalnym i wskazano na możliwość złożenia wniosku w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. zatytułowanym "Uzasadnienie" Skarżący wskazał, iż od 12 lat samotnie wychowuje swoje dzieci. Podniósł okoliczności związane z wychowywaniem dzieci i podkreślił, że ma za sobą osiem spraw sądowych i żyje w stresie. W dniu [...] marca 2006 r. Prezes KRUS wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż Pani B. H. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1 stycznia 1991r. do 30 września 1998r. oraz wskazał, iż od 15 sierpnia 1998r. żona Skarżącego nie pracuje w gospodarstwie rolnym, ani domowym. Ponadto w okresie od 1 stycznia 1991r. do 30 listopada 2000r. Skarżący posiadał źródło dochodów z tytułu zatrudnienia oraz w okresie od 18 grudnia 2002r. do 31 stycznia 2003r. z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Wskazał, że wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniósł żadnych nowych okoliczności, mających wpływ na podjęcie pozytywnej decyzji. Oświadczył, iż w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem o przyznanie świadczenia emerytalnego, będzie możliwość realizacji zadłużenia ze świadczenia. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o umorzenie składek, ewentualnie o obciążenie zadłużeniem byłej żony. Ponownie powołał się na trudną sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Szczegółowo przedstawił problemy rodzinne związane z opuszczeniem domu przez małżonkę. Wyjaśnił, iż w 1999r. w wyniku sprawy karnej o znęcanie się nad dziećmi, żona otrzymała " wyrok (...) jeden rok w zawieszeniu na trzy lata". W 2004r. zakończona została także sprawa o rozwód - żona pozbawiona została władzy rodzicielskiej , a syn M. otrzymał świadczenie alimentacyjne w wysokości 200 zł. Skarżący oświadczył, iż za pośrednictwem komornika otrzymuje kwoty 50-62 zł, a resztę dopłaca opieka społeczna. Wskazał nadto, iż od [...] lutego 2006r. pobiera świadczenie emerytalne, z którego KRUS potrąca należność za zobowiązania byłej żony. Podniósł, iż przepisał posiadaną ziemię na syna, z powodu zadłużenia jakie posiada. Wskazał, na ciężkie warunki w jakich wychowuje dwóch synów, wyjaśnił, iż ponosi opłaty w wysokości 76,52 zł. (opłata za światło), 43zł. (podatek), 16,70 zł. (opłata za abonament telewizyjny), około 80 zł. (opłata za telefon) oraz 40 zł. (opłata kwartalna za wodę). Nadto powołując się na zły stan zdrowia wskazał, iż choruje na astmę, prostatę, żylaki i przepuchlinę żołądkowo- pępkową, która wyklucza wykonywanie ciężkich prac. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o odrzucenie skargi, ze względu na braki formalne. W piśmie z procesowym z dnia [...] listopada 2006 r. Skarżący zwrócił się o umorzenie w całości zadłużenia lub o umorzenie odsetek oraz ponownie przedstawił swoją trudną sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia ww. należności, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] marca 2006r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litt c p.p.s.a. Przedmiotem wniesionej przez C. H. skargi jest decyzja Prezesa KRUS, wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w trybie ponownego rozpoznania sprawy. Przepis ten, będący wyrazem ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przesłanką do przyjęcia powyższego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia był fakt, że Prezes KRUS, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U.z 1998r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej " u.s. r.", jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem zgodnie z definicją, zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jest on ministrem w rozumieniu tej ustawy. Ponadto, w związku z treścią art. 36 ust. 3 u.s.r. decyzje wydane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie podlegają zaskarżeniu w trybie, określonym w tym przepisie, tj. w drodze odwołania do sądu powszechnego, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2006r. z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Zauważyć należy, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, iż ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, niezależnie od tego, czy Strona na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoływała nowe okoliczności i dowody, czy też nie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W zaskarżonej decyzji Prezes KRUS stwierdził jedynie, iż Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby znane na etapie rozpoznawania wniosku o umorzenie należności. Podniósł także, iż z uwagi na zabezpieczenie hipoteczne, jest możliwość dochodzenia należności. Mając przestawioną argumentację na uwadze, organ postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą umorzenia składek. W opinii Sądu tak sformułowane uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a., jak również art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Organ zobowiązany był ponownie, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, dokonać analizy sytuacji finansowej Skarżącego oraz ustalić, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się Skarżącego ze zobowiązania wobec KRUS. Tym samym nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W sprawie naruszony został również przepis art. 10 k.p.a. gwarantujący zasadę czynnego udziału Stron w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji strona winna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.