III SA/Wa 1580/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi P.P.H "M" S.A. w N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Wa 1580/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm. dalej u.s.u.s) po rozpatrzeniu wniosku P.P.H "M" S.A. w N. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 12.2004 r. do 11.2004 r. w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 18.584,47 zł (należność główna - 16.149,07 zł, odsetki - 2.435,40 zł), Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od. 12.2004 r. do 11.2004 r. w łącznej kwocie 3.189,31 zł (należność główna - 2.780,31 zł, odsetki - 409,00 zł). W uzasadnieniu decyzji przytoczono przepisy art. 28 u.s.u.s. i podano, iż wnioskodawca spełnia warunek określony w art. 28 ust. 3 pkt 2 wymienionej ustawy (umorzono postępowanie upadłościowe), jednakże nadal prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. W okresie od 10.2004 r. (przed ogłoszeniem upadłości) do 12.2005 r. liczba ubezpieczonych wykazywanych w miesięcznych deklaracjach rozliczeniowych DRA zmalała z sześciu w październiku 2004 r. do dwóch osób w lutym 2005 r., natomiast obecnie wzrosła w grudniu 2005 r. do siedmiu osób, co świadczy, iż firma znajduje się w fazie rozwoju i w przyszłości będzie mogła uregulować zadłużenie. Wątpliwości budzi również brak reakcji ze strony ubezpieczonych, za których wnioskodawca wykazuje w raportach miesięcznych RCA zerowe podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, co oznacza, ze nie otrzymują oni wynagrodzenia za pracę. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odmówił umorzenia należnych składek. W uzasadnieniu decyzji podano, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podano żadnych nowych okoliczności, dlatego też poprzednia decyzja jest prawidłowa z uwagi na istniejąca możliwość spłaty zadłużenia w związku ze wzrostem zatrudnienia u wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła P.P.H "M" S.A. wnosząc o umorzenie odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu skargi podano, iż łączna zaległość z tytułu składek za okres grudzień 2002 r. do listopad 2004 r. wynosi 46.044,35 zł bez odsetek. Ponadto podniesiono w uzasadnieniu niezgodność poczynionych ustaleń ze stanem faktycznym. W listopadzie 2004 r. została ogłoszona upadłość spółki a w styczniu 2005 r. postępowanie upadłościowe zostało umorzone z uwagi na brak środków finansowych na jego prowadzenie. W okresie prowadzonego postępowania upadłościowego wypowiedziano wszystkim pracownikom umowy o pracę i mając na uwadze konieczność przeprowadzenia procesu likwidacji spółki zawarto z kilkoma osobami umowy zlecenia. Taka forma była niezbędna ażeby móc przeprowadzić proces likwidacji. Zadłużenie spółki przekracza 4 miliony złotych, egzekucja wobec majątku spółki jest bezskuteczna, dlatego też lepszym rozwiązaniem jest umorzenie należności i odsetek niż prowadzenie bezskutecznej egzekucji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu należnych składek z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako " K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma, zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał jednak art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a., jak i również sentencja nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawiam odmówić umorzenia należności" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Jeżeli Prezes Zakładu, zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń nie odpowiada powołanym wyżej przepisom. Poza w/w uchybieniem, które skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może, zatem merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami K.p.a. w szczególności art. 107 § 3. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowym postępowaniu mającym charakter "uznania administracyjnego" uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienia obydwu kontrolowanych przez Sąd decyzji nie spełniają w/w zasad, zawierają ogólnikowe i nieprecyzyjne sformułowania, nie przedstawiają oceny zebranego materiału dowodowego. Organ administracyjny ma obowiązek jak wspomniano wyżej odnieść się do każdego z dokumentów i zarzutów przedstawionych przez stronę, czego w kontrolowanym postępowaniu nie uczyniono. Przede wszystkim należy dokonać oceny przedstawionej przez skarżącą konieczności zawarcia umów zlecenia w celu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Także, jeżeli organ używa w uzasadnieniu nazw skrótowych (np. DRA, RCA to należy wyjaśnić, co te skróty oznaczają). Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany przy tym będzie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, a także art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Zarządzenie: doręczyć odpis wyroku z uzasadnieniem organowi i skarżącej z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej;