III SA/Wa 1604/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 29 marca 2005 r., skierowanym do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L., J.G. wniósł o umorzenie "zaległych odsetek" w kwocie 8.967 zł z tytułu niepłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 7.286,20 zł. Skarżący podniósł, iż nie jest w stanie wpłacić łącznej kwoty 16.316,60 zł. Wyjaśnił, że w styczniu 1993 r. ojciec przekazał mu część gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,95 ha. Ponieważ były to grunty słabej jakości, dochód miesięczny Skarżącego wynosił około 170 zł. i wobec braku maszyn, był w całości wykorzystywany na "podatki i obróbkę pola". Skarżący stwierdził, iż w tej sytuacji nie był w stanie opłacać składek. W grudniu 2004 r. ojciec Skarżącego przekazał mu pozostałą część gospodarstwa, którego obecna powierzchnia wynosi w związku z tym 6,14 ha. Skarżący, jak wyjaśnił, postanowił ubezpieczyć się w KRUS, jednakże naliczono mu zaległe składki i odsetki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił Skarżącemu umorzenia odsetek w kwocie 8.988,20 zł z tytułu ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego oraz emerytalno-rentowego za okres od II kwartału 1995 r. do 1 kwartału 2005 r. Jednocześnie poinformował Skarżącego, że w przypadku trudności w jednorazowym opłacaniu zaległości istnieje możliwość rozłożenia zadłużenia na dogodne raty, po złożeniu przezeń pisemnego wniosku. Organ I instancji podniósł, iż wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie oraz dołączone do niego dokumenty, a także sytuację materialną potwierdzoną protokołem wizytacji w gospodarstwie Skarżącego. W ocenie Prezesa Zakładu szczegółowa analiza akt sprawy w powiązaniu z argumentami Skarżącego nie wskazała, że udokumentowane zdarzenia losowe miały wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu składek. Skarżący pismem z dnia 4 maja 2005 r. skierowanym do "Oddziału Regionalnego KRUS w Z." wniósł o rozpatrzenie jego wniosku z dnia 29 marca 2005 r. Jego zdaniem wniosek ten powinien był być wysłany za pośrednictwem "KRUS w Z." do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L.. Skarżący podniósł, że decyzja "Prezesa KRUS w Z.", jaką otrzymał w dniu 2 maja 2005 r. nie ma nic wspólnego z jego wnioskiem. Nie była ona bowiem "rozpatrywana" przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L., a ponadto nie wzięto pod uwagę jego dochodów, ledwo wystarczających na życie. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. Stwierdził, że podejmując decyzję o odmowie udzielenia ulgi wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane przez Skarżącego we wniosku. Wyjaśnił również, że decyzje w sprawach udzielenia ulg w spłacie należności "wynikają z uznania, czy przedstawione przez zainteresowaną osobę okoliczności przemawiają za udzieleniem ulgi". Zgodnie bowiem z art. 41a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", udzielenie ulgi może być zastosowane jedynie w wyjątkowych przypadkach. Zdaniem Prezesa KRUS wyjątkowość ta odnosi się przede wszystkim do zdarzeń losowych niezależnych od rolnika, przed którymi nie mógł się w żaden sposób zabezpieczyć i które miały wpływ na osłabienie kondycji gospodarstwa lub warunków egzystencji rodziny np. powódź, pożar, gradobicie. Ponadto Prezes KRUS podniósł, że od momentu podjęcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności mające wpływ na decyzję. Na decyzję powyższą J.G. złożył skargę. Wniósł o "pozytywne rozpatrzenie" jego sprawy, ponieważ nie jest w stanie zapłacić przedmiotowej należności. Uzasadnienie skargi zasadniczo powtarza treść wniosku o umorzenie odsetek. Skarżący ponownie przedstawił okoliczności, w jakich stał się właścicielem gospodarstwa rolnego. Podał przy tym, że 3,95 ha gruntu otrzymał w 1992 r., a jego dochód miesięczny wynosił 130 zł. Natomiast w 2004 r. ojciec przekazał mu drugą część gospodarstwa wraz ze sprzętem i zwierzętami. Dodatkowo Skarżący podniósł też, że musiał zaciągać kredyty w Banku [...] na zakup nawozów i środków ochrony roślin. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że nie kwestionuje, iż Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jednakże sytuacja ta nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających składki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W ust. 2 tego przepisu przewidziano także możliwość umorzenia części lub całości należności z tytułu składek z urzędu. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie przed Prezesem KRUS wszczęte zostało wnioskiem Skarżącego. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wyłączone zostały z trybu zaskarżenia decyzji, określonego w art. 36 ust. 3 u.u.s.r. Nie dotyczy ich mianowicie możliwość złożenia odwołania do sądu powszechnego. Skoro jednak w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek Prezes KRUS, będący z mocy art. 2 ust. 2 u.u.s.r. centralnym organem administracji rządowej, wydaje decyzję, to postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tego kodeksu, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy Prezes KRUS, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, dokonywał ustaleń faktycznych, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe. Badano bowiem aktualny stan zadłużenia Skarżącego oraz jego sytuację materialną, na co wskazują dokumenty rozliczeniowe sporządzone po dacie wydania decyzji w I instancji oraz noszące datę 4 maja 2005 r. pismo Sądu Rejonowego w Z., informujące o księdze wieczystej założonej dla nieruchomości Skarżącego. Wprawdzie o udzielenie informacji w tym przedmiocie wystąpiono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jednakże odpowiedź wpłynęła do organu już po wydaniu decyzji. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono "wizytację" w gospodarstwie Skarżącego. Z protokołu dokumentującego tę czynność wynika, że Skarżący był nieobecny, a wyjaśnień udzielał jego ojciec – J.G. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu podstawę rozstrzygnięcia (art. 133 § 1 p.p.s.a.) brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z protokołem wizytacji, do którego odwołał się w decyzji Prezes KRUS. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. Prezes KRUS nie wywiązał się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. W sytuacji, gdy organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ocena ta musi prowadzić do wniosku, że niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie mógłby przypuszczać, że okoliczności, o których informacje (nie pochodzące od strony) uzyskał w toku uzupełniającego postępowania dowodowego znane są stronie, to nie oznacza to, że ma ona świadomość, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia przedmiotowych decyzji nie mogą być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że nie wykazano iż "udokumentowane zdarzenia losowe miały wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu zaległości", a jedynym możliwym sposobem pomocy Skarżącemu jest rozłożenie płatności zaległych składek na raty. Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia zaległości i brak nowych okoliczności, mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. W żadnej z decyzji nie odniesiono się natomiast do indywidualnej sytuacji Skarżącego, Przesłanka umorzenia zaległości, określona w art. 41 u.u.s.r. tj ważny interes zainteresowanego, jest pojęciem nieostrym, którego treść powinna być oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy, obejmując przy tym możliwości płatnicze Skarżącego i stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego. Sąd zauważa, że w odwołaniu Skarżący kwestionował właściwość Prezesa KRUS do rozpatrzenia jego wniosku, twierdząc, że wniosek ten należało przesłać Sądowi Okręgowemu Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. Wprawdzie Prezes KRUS, wbrew zarzutom Skarżącego, jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, jednakże właściwość tę należało Skarżącemu wykazać w uzasadnieniu decyzji. Strona postępowania ma prawo oczekiwać, że organ ustosunkuje się do wszystkich podnoszonych przez nią argumentów. Podkreślić przy tym należy, że ocenie Sądu podlega tylko argumentacja podnoszona w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia decyzji. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne uznać należy natomiast powoływanie nowych faktów, czy też okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić ponadto należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego o "pozytywne rozpatrzenie jego sprawy", który zdaniem Sądu, w świetle treści skargi należy rozumieć jako wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS. Jak to już wskazywano, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 41a u.u.s.r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi KRUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Ponieważ stwierdzone naruszenia przepisów postępowania dotyczyły decyzji wydanych w obu instancjach, Sąd w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Zakres w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.