III SA/Wa 1643/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odmowy wydłużenia spłaty rat 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 7 kwietnia 2005r. K. K. zwróciła się do Dyrekcji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. o rozłożenie na raty spłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz o umorzenie odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu podniosła, iż znalazła się w bardzo krytycznej sytuacji życiowej. Zmuszona jest remontować mieszkanie. Mąż wnioskodawczyni z powodu choroby otrzymuje rentę w wysokości 580 zł. Połowa tej sumy przeznaczana jest na zakup lekarstw. Ponadto wnioskodawczyni zadłużona jest w innych instytucjach i nie może sobie poradzić ze spłatą zadłużenia. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej "Prezes Kasy", decyzjami z dnia [...] kwietnia 2005r., znak [...], wydanymi na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. l pkt i pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), dalej zwaną "u.u.s.r.", postanowił rozłożyć spłatę należności w 50 ratach oraz odpowiednio odmówił umorzenia odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej umorzenia odsetek stwierdził, iż okoliczności przedstawione we wniosku nie uzasadniają zastosowania ulgi w formie umorzenia. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż nie zaistniały zdarzenia i okoliczności, które miałyby znaczący wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej wnioskodawczyni, a tym samym dawałyby podstawę do podjęcia pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia odsetek. Rodzina wnioskodawczyni posiada ponadto dodatkowe źródło dochodu w postaci renty chorobowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2005r. K. K. zwróciła się ponownie o umorzenie odsetek od zaległych składek i o przedłużenie terminu do spłaty rat. W uzasadnieniu przytoczyła argumenty zawarte we wniosku z dnia 7 kwietnia 2005r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] maja 2005r., znak [...], postanowił odmówić umorzenia odsetek za zwłokę oraz odmówił wydłużenia okresu spłaty rat. W uzasadnieniu stwierdził, iż przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie dają podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005r. K. K. podniosła, iż już dwukrotnie zwracała się do KRUS z prośbą o umorzenie zaległych odsetek i wydłużenie terminu płatności rat. Otrzymała decyzje odmowne. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż jej gospodarstwo rolne jest w opłakanym stanie. Skarżąca nie posiada ani bydła, ani maszyn rolniczych. Za wszystkie prace polowe musi płacić. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta chorobowa męża w wysokości 580 zł. Połowa tej kwoty przeznaczana jest na zakup lekarstw, niezbędnych mężowi, który jest pod stałą opieką lekarską. Ponadto zmuszona jest wyremontować mieszkanie i zmienić pokrycie dachu. Posiada również zadłużenie w banku i zaległości w opłatach. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i sytuację materialną skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu odsetek od zaległych składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji wydanej przez Prezesa Kasy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."). W przepisie tym przewidziano tryb zaskarżania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowanie zwykłego trybu odwoławczego, uregulowanego w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Stronie służy w tym przypadku nie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się jednakże przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym także przepisy określające rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa Kasy z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się m.in. do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie organu I instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, str. 97). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] maja 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony od decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] kwietnia 2005r., znak [...] wykroczył poza zakres przedmiotowy objęty zaskarżoną decyzją. W powołanej wyżej decyzji I instancji organ administracji rozstrzygał jedynie kwestię związaną z umorzeniem odsetek za okres od stycznia 2001r. do stycznia 2005r. Prezes Kasy rozpoznając zaś środek odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2005r. odmówił umorzenia odsetek oraz odmówił wydłużenia okresu spłaty rat. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. W wyroku z dnia 26 stycznia 1998r., sygn. akt IV SA 536/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Dlatego też Prezes Kasy, ponownie rozpoznając sprawę, winien wydać dwie decyzje, jedną dotyczącą kwestii umorzenia odsetek za zwłokę oraz drugą dotyczącą możliwości wydłużenia terminu spłaty rat. Poza naruszeniem przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza art. 138 k.p.a. Decyzją tą, wydaną na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników, formułując sentencję decyzji analogicznie jak w decyzji wydanej w I instancji, tj. "postanawiam odmówić umorzenia odsetek za okres (...)". Sentencja ta zawiera w sobie rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, a pamiętać należy, iż w oparciu zaś o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy, uznając prawidłowość kontrolowanej decyzji, może jedynie utrzymać ją w mocy. Jeżeli zatem Prezes Kasy uznał decyzję wydaną w I instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie orzekać o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia odsetek. Pamiętać także należy, iż orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga korekty. Zauważyć należy, że w takim przypadku z oczywistych względów orzeczenie co do istoty sprawy nie może być takie samo, jak podjęte przez organ I instancji. Ewidentna sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Kasy z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z rażącym naruszeniem tego przepisu. Niezależnie od powyższego, w celu zapobieżenia powielenia innych wad jakimi dotknięta jest zaskarżona decyzja, Sąd zauważa, iż narusza ona również art. 107 §3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżonej decyzji Prezes Kasy praktycznie w ogóle nie uzasadnił, podając jedynie, że "we wniosku nie przedstawia Pani żadnych nowych istotnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę wcześniej podjętych decyzji o odmowie umorzenia (..)". Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1320/01 (Lex nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. i postępowanie czynią wadliwym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu Sąd określił w oparciu o art. 152 u.p.p.s.a.