III SA/Wa 1650/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... czerwca 2004 r. Nr ... w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2004 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z ... czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) uchyliło decyzję Wójta Gminy ... z ... lutego 2004 r. w sprawie wymiaru K. i Z. małżonkom M. podatku od nieruchomości na 2004 r. w kwocie 429,70 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ podatkowy I instancji. W motywach powyższej decyzji wyjaśniono, że Wójt Gminy ... decyzją z ... lutego 2004 r. ustalił małżonkom M. wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości na 2004 r. w kwocie 429,70 zł. Jako podstawę opodatkowania organ podatkowy przyjął powierzchnię gruntu - 1.300 m2, powierzchnię budynku gospodarczego 18,00 m2 oraz powierzchnię budynku letniskowego 35.00 m2. Wysokość zobowiązania wynika z zastosowania do opodatkowania gruntu stawki odnoszącej się do gruntów pozostałych i wynoszącej 0,12 zł/m2 oraz stawki 3,89 zł/m2 od budynków gospodarczych i 5,82 zł/m2 od budynków pozostałych innych niż gospodarcze. W odwołaniu od decyzji Wójta podatnicy wnosili o zastosowanie do opodatkowania budynku stawki dotyczącej budynków mieszkalnych. Nie zgodzili się także z powierzchnią i klasyfikacją działki nr ... . Działka ta wg posiadanych dokumentów ma powierzchnię 1.249 m 2 , z czego 1.201 m2 użytkują, a 48 m2 stanowi część drogi gminnej. Działka ta stanowiła użytek rolny klasy VI i bez ich wiedzy i zgody dokonano jej przekwalifikowania bez oznaczenia klasowości. W decyzji niesłusznie naliczony został podatek od budynku gospodarczego, gdyż jest to garaż blaszany i nie spełnia kryteriów określonych w art. la ust. l pkt l ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a ponadto znajduje się na działce nr ..., którą sprzedali w maju 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... po rozpatrzeniu odwołania wyjaśniło, że zaliczenie danego budynku do kategorii budynku mieszkalnego bądź tzw. pozostałego ma istotne znaczenie dla prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, od dnia 1stycznia 2003 r. zawiera nową definicję budynku (art. la ust. l pkt 1), w której odwołuje się do przepisów prawa budowlanego. Skoro z art. la ust. l pkt l cyt. ustawy wynika, że użyte w niej określenie budynek oznacza "obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (...)", a zasady wznoszenia i eksploatacji obiektów budowlanych oraz tryb wydawania w tych kwestiach decyzji reguluje ustawa - Prawo budowlane, to zasadne wydaje się stosowanie tych przepisów przy wymiarze podatku. Oparcie się przy określaniu budynków mieszkalnych jedynie na kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, lub na potocznym znaczeniu terminu "budynek mieszkalny", w sytuacji gdy nastąpiła zmiana w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - ustawa nie definiuje już samodzielnie pojęcia budynku - byłoby sprzeczne z treścią art. la ust. l pkt l tej ustawy. W związku z powyższym od dnia 1 stycznia 2003 r. w pełni zasadne wydaje się przyjęcie, że przy zaliczaniu danego budynku do określonej kategorii: mieszkalne lub pozostałe, decydujące znaczenie ma dokumentacja budowlana danego obiektu. Akta sprawy zawierają decyzję Naczelnika Gminy w ... z dnia ... lipca 1980 r., nr ..., o pozwolenia na budowę budynku letniskowego na nieruchomości stanowiącej własność Z.M. w miejscowości ... . Decyzja ta wyraźnie określa rodzaj budynku - budynek letniskowy. Istnienie tej decyzji przesądza zatem o braku możliwości zakwalifikowania budynku do kategorii budynków mieszkalnych. W uchwale Rady Gminy w ... z dnia ... grudnia 2003 r., nr ... w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości w § l pkt 5 lit. b) została zawarta stawka odnosząca się do budynków pozostałych innych niż gospodarcze, a zatem dotyczy ona budynków letniskowych i wynosi 5,82 zł od l m2 powierzchni użytkowej. Uwzględniając dane odnoszące się do podstawy opodatkowania budynku letniskowego oraz wielkości stawek podatkowych Kolegium stwierdza, że wymiar podatku od budynku został dokonany prawidłowo. Zarzut zawarty w odwołaniu, a dotyczący ustalenia rodzaju budynku przez organ podatkowy, niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz Klasyfikacją Obiektów Budowlanych nie może być uwzględniony z tego powodu, iż dla terenu Gminy ... nie została utworzona ewidencja budynków; istnieje jedynie ewidencja gruntów. Organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków dla tej gminy jest Starosta ... . Z chwilą wypełnienia ustawowego obowiązku i założenia ewidencji budynków, problem zaliczenia danego budynku do kategorii mieszkalnych lub niemieszkalnych przestanie istnieć, podstawą wymiaru podatków będą dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. W obecnej sytuacji, gdy nie ma ewidencji budynków, organ podatkowy jest obowiązany dotrzeć do dokumentacji budowlanej danego obiektu, gdzie znajduje się, dokonane przez uprawniony organ, określenie rodzaju budynku. Dokumentacja budowlana jest w takim przypadku właściwa dla określenia rodzaju budynku na potrzeby opodatkowania, co wynika pośrednio z jego definicji zawartej w art. la ust. l pkt l ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie przeprowadzone przez Wójta Gminy ... wykazało zasadność zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego garażu. W protokole kontroli z dnia ... czerwca 2004 r. potwierdzono, iż na działce nr ... nie ma budynku gospodarczego. W tej sytuacji brak jest przedmiotu opodatkowania, uwzględnionego w zaskarżonej decyzji. Po kilkakrotnych zmianach, w wypisie z ewidencji gruntów (z dnia 5 maja 2004 r.) zawarte są następujące dane: działka nr ... o powierzchni 0,1249 ha, położona w miejscowości ..., jest sklasyfikowana jako grunty rolne zabudowane - B-R klasy VI i B-Ł klasy V oraz dr -R klasy VI. Użytki rolne o łącznej powierzchni 0,1201 ha podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym na mocy art. l ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 1993 r. nr 94, poz. 431 z późn. zm.), ponieważ są to użytki rolne klasy V i VI są zwolnione od podatku rolnego na podstawie art. 12 ust. l ustawy o podatku rolnym. Działka o pow. 48 m 2 stanowi grunt sklasyfikowany jako droga – dr. SKO uznało, że wymaga wyjaśnienia sprawa zastosowania przepisu art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 z późn. zm.). Na podstawie tego przepisu nie podlegają podatkowi od nieruchomości pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Oznacza to, że nie podlegają podatkowi od nieruchomości drogi oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr", ale nie jakiekolwiek z wymienionych tam kategorii dróg, tylko takie, w których pasie drogowym zlokalizowano budowlę drogi. Grunt pomimo posiadania odpowiedniego dla drogi symbolu w ewidencji gruntów będzie podlegał podatkowi od nieruchomości, jeżeli w wyznaczonych mu granicach nie umieszczono budowli drogowej. Droga jest budowlą w rozumieniu art. la ust. l pkt l ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Aby można było mówić o budowli drogi na gruncie (pasie drogowym), muszą być poczynione pewne prace związane z przygotowaniem nawierzchni (np. utwardzenie, ułożenie urządzeń odwadniających, położenie odpowiedniej nawierzchni). Pas drogowy jest ściśle związany z drogami (nie może być pasa drogowego bez drogi). Grunt na którym nie ma budowli drogi, nie jest pasem drogowym, a zatem nie może korzystać z wyłączenia. Aby dany grunt jako pas drogowy podlegał wyłączeniu z opodatkowania, konieczne jest ustalenie, że znajduje się na nim budowla drogi. Samo oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów jako droga (dr) nie jest wystarczające do wyłączenia go z opodatkowania. Tego rodzaju grunt bez posadowienia na nim budowli drogi będzie opodatkowany podatkiem od nieruchomości, wg stawki dla gruntów tzw. pozostałych. Dla wyłączenia z opodatkowania pasa drogowego wraz z drogą nie ma znaczenia, czy droga ta posiada status drogi publicznej, czy też jest drogą wewnętrzną albo dojazdową. Zastosowanie lub wyłączenie przepisu art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych odnośnie gruntu oznaczonego jako "dr" wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Kolegium. Na powyższą decyzję kasacyjną małżonkowie M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślili, że chociaż decyzja ta uchyla decyzję Wójta, to jednak z jej uzasadnienia wynika, że prawidłowo dokonano wymiaru podatku od nieruchomości od budynku. Skarżący wyjaśnili, powołując się na liczne orzecznictwo w tym zakresie, że dom w ... spełnia kryteria zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czego "SKO z uporem nie chce przyjąć do wiadomości". Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., ustawy o statystyce publicznej oraz Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych stwierdzili, że nie istnieje podział na budynki letniskowe czy też pozostałe. Budynki bowiem dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Dom w ... całkowicie spełnia kryteria "naszych potrzeb mieszkaniowych". Jest to dom całoroczny, zbudowany według wymagań dla domów mieszkalnych, w którym małżonkowie spędzają stale 3/4 roku. Zdaniem podatników doszło również do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, ponieważ doszło do przerzucenia na posiadaczy działek rekreacyjnych kosztów utrzymania gminy. W odpowiedzi na skargę SKO w ... wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że budynek letniskowy nie może być zaliczony do kategorii budynków mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku decyzji ) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie wyjaśnić należy skarżącym, że kontrola Sądu ogranicza się tylko do zaskarżonego aktu, a więc decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... czerwca 2004 r. Nie była przedmiotem rozpoznania Sądu kolejna decyzja Wójta Gminy ... z dnia ... lutego 2005 r., z którą skarżący się również nie zgadzają, a odwołanie od której załączyli do akt sądowych przy piśmie z 2 marca 2005 r. Skarżący zarówno w skardze, jak też na rozprawie podkreślili, że wnoszą o "jednoznaczny wyrok w sprawie". Sąd wyjaśnia, jak uczynił to już w motywach ustnych wyroku, że nie może zastępować organów administracji publicznej, dokonuje jedynie kontroli legalności wydanych decyzji z prawem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają m.in. budynki lub ich części. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w art. 5 ust. 1 wprowadza różne stawki maksymalne dla budynków mieszkalnych, budynków związanych z działalnością gospodarczą inną niż rolnicza lub leśna, w tym części budynków mieszkalnych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej oraz budynków pozostałych. Ustawa nie definiuje pojęcia "budynek mieszkalny". Zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ze względu na podstawową funkcję użytkową budynki dzieli się na następujące rodzaje: - budynki mieszkalne, - budynki przemysłowe, - budynki transportu i łączności, handlowo-usługowe, - zbiorniki, silosy i budynki magazynowe, - budynki biurowe, - budynki szpitali i zakładów opieki medycznej, - budynki oświaty, nauki i kultury oraz budynki sportowe, - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, - inne budynki niemieszkalne. Biorąc pod uwagę przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wymiaru podatków i świadczeń, należy stwierdzić, że organ podatkowy nie powinien dokonywać samodzielnej klasyfikacji funkcji budynku, tylko powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dla terenu Gminy ... nie została utworzona ewidencja budynków. W przypadku braku takich informacji w ewidencji gruntów i budynków rodzaj budynku powinien zostać określony na podstawie dokumentacji budowlanej, takiej jak m.in. pozwolenie na budowę czy decyzja o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Zgodnie bowiem z art. 194 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) dokumenty urzędowe, sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy administracji publicznej, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast w przypadku braku dokumentacji budowlanej organ podatkowy powinien, zgodnie z art. 197 Ordynacji podatkowej, powołać biegłego w celu wydania opinii. Jednocześnie należy zauważyć, że budynek mieszkalny nie traci charakteru budynku mieszkalnego w okresie, w którym nie jest zamieszkiwany i nie jest wykorzystywany na inne cele. Powyższy pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1994 r., SA/Kr 2710/93 stwierdzając, że od budynków mieszkalnych niezamieszkałych i niewykorzystywanych na inne cele niż mieszkalne pobiera się podatek od nieruchomości według stawek ustalonych przez rady gmin dla budynków mieszkalnych. SKO błędnie uznało, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (z 1980 r.) jednoznacznie określa, że sporny budynek nie jest budynkiem mieszkalnym. O tym, jaki charakter ma sporny budynek – w sytuacji braku ewidencji budynków – powinno zadecydować przeprowadzone prawidłowo postępowanie dowodowe. Organy podatkowe nie wykazały, że budynek letniskowy nie mieści się w kategorii budynek mieszkalny, nie wykazały również, że budynek ten nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych małżonków (por. uchwały składu pięciu sędziów NSA z 1 lipca 2002 r., FPK 3/02; ONSA 2003/2/50, z 22 kwietnia 2002 r., FPK 17/01 ;ONSA 2002/4/143 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 12 lipca 2000 r., III RN 207/99; OSN.IAPiUS 2001/4/102). Tak więc dopiero niewadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoli organom podatkowym na prawidłowe zaliczenie budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych lub budynków pozostałych w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Sąd jednocześnie podkreśla, że pozostałe przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy ... zostały prawidłowo omówione w zaskarżonej decyzji, nie były one również kwestionowane przez skarżących. Sąd ponadto wskazuje, że ponowne postępowanie dowodowe nie może naruszać podstawowej zasady procedury podatkowej zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Obowiązek wynikający z art. 200 Ordynacji podatkowej ciąży na obu organach podatkowych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.