III SA/Wa 1656/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolniczego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że określone w pkt 1 decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Znak [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej - Prezes KRUS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako Kpa), oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. - określanej dalej jako ustawa o ubezpieczeniu rolników), po rozpoznaniu wniosku B. A.; (określanego dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Prezes KRUS decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek ubezpieczeniowych; utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 30 stycznia 2006 r. skarżący wniósł do Prezesa KRUS o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek od zaległości składkowych. Skarżący zwracając się z prośbą o umorzenie "procentu" od zaległych składek wskazał, iż jest osobą bezrobotną, ze względu na nieopłacalność działalności rolniczej na areale ok. 1 ha nie osiąga on żadnego dochodu z gospodarstwa rolnego, pozostaje w trudnej sytuacji finansowej. Prezes KRUS po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o umorzenie odsetek od zadłużenia, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników odmówił skarżącemu umorzenia zaległych odsetek w kwocie 1.495,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, iż sytuacja materialno - bytowa skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników opłacających należne składki. W uzasadnieniu podniósł również, iż w trakcie wizytacji gospodarstwa rolnego nie stwierdzono zdarzeń losowych wpływających na pogorszenie zdolności płatniczych skarżącego. Organ pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu decyzji odmawiającej umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych, iż skarżący mieszka z rodzicami, którzy posiadają stałe źródło dochodu z uzyskiwanych świadczeń rentowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący ponownie przedstawił swoją trudną sytuację finansową wskazując, że jest osobą bezrobotną, nie osiąga dochodu z niewielkiego gospodarstwa rolnego. Skarżący oświadczył również, że na spłatę zadłużenia wobec KRUS był zmuszony wziąć pożyczkę z banku. Wnioskodawca podniósł również, że na utrzymaniu jego rodziców otrzymujących niewysokie świadczenia pozostaje pięcioro osób. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogły chwilowo obniżyć zdolności płatnicze skarżącego, ale nie miały one wpływu na uchylanie się przez niego od płacenia składek od I kwartału 1998 r. Organ drugiej instancji uznał także, że niepowodzenia w produkcji rolnej powinny być wkalkulowane w ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w gospodarstwie rolnym skarżącego. Prezes KRUS wskazał ponadto, iż należności z tytułu składek ubezpieczeniowych zabezpieczono na hipotece gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż sytuacja finansowa skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na podobnym areale. Na ostateczną decyzję B. A.; wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zwrócił się do Sądu o umorzenie odsetek od zaległych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawił swoją trudną sytuację finansową i życiową, która w jego ocenie uzasadnia pozytywne rozpatrzenie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymując zaprezentowane w skarżonej decyzji stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie; aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. I. Na wstępie należy podkreślić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych oznacza, iż Sąd kontroluje rozstrzygnięcia będące przedmiotem zaskarżenia pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję. Sąd uchyla zaskarżony akt również w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia, iż w sprawie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub wznowienie postępowania w sprawie. Natomiast w sytuacji uznania, iż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu Sąd oddala skargę. Na podkreślenie zasługuje to, iż Sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, w tym przypadku umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek od zaległości składkowych, tak jak tego oczekiwałby skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem wyłącznie organy administracji. Zatem jak już powyżej wskazano, Sąd bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji Prezesa KRUS wydanych w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek od zaległych składek, nie może natomiast orzekać za organ przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, która wymagała wyeliminowania wydanych w sprawie umorzenia decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. II. Należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników, Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności, 2) dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności, 3) kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy i w związku z tym powinno zawierać definitywne i bezwarunkowe przesądzenie będącej przedmiotem rozstrzygania sprawy. Do postępowania poprzedzającego wydanie orzeczeń w sprawie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, wymienione w art. 41a ustawy o ubezpieczeniu rolników nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych odsetek nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, iż w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności wobec KRUS, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom przepisy prawa, a także zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie mogą być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienia decyzji Prezesa KRUS, w których nie przedstawiono uzasadnienia prawnego rozstrzygnięć z przytoczeniem stosownych przepisów prawa, a także ich wyjaśnienia w kontekście przedmiotowej sprawy. Organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie poza hasłowymi, ogólnymi stwierdzeniami wskazującymi m.in., iż "sytuacja materialno - bytowa skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na podobnym areale", czy też "skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę wcześniejszej decyzji", nie odniosły się do aktualnej sytuacji finansowej skarżącego uwzględniającej jego możliwości płatnicze. Nie zbadały także istnienia innych przesłanek określonych w art. 41 a ustawy o ubezpieczeniu rolników, których wystąpienie mogłoby być podstawą umorzenia zadłużenia. W ocenie Sądu organy administracyjne nie uzasadniając wydanych w sprawie rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa wadliwość wydanych w sprawie decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji Prezesa KRUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu odsetek uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w niewadliwym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie kierując się normą prawa wynikającą z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na to, iż rozstrzygnięcie Prezesa KRUS w przedmiocie umorzenia należności powinno zawierać wszystkie elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 Kpa. Sąd wskazuje także na konieczność przestrzegania ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę postępowania okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z przepisem art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przed wydaniem decyzji Prezes KRUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim przedmiotowe decyzje nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.