III SA/Wa 1665/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2006 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. III SA 1665/06 Uzasadnienie Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił skarżącej J. R. umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 9 stycznia 2006 r. wystąpiła do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o umorzenie zaległości we wpłacie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wniosek ten skarżąca uzasadniała tym, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Skarżąca we wniosku o umorzenie składek podnosiła, że otrzymuje 514 zł tytułem emerytury po zmarłym mężu i wydatki na jej bieżące utrzymanie które musi pokryć z tej kwoty nie pozwalają jej na zapłatę zaległych składek. Ponadto skarżąca podnosiła, że jest osobą w stosunku, do której orzeczono lekki stopień niepełnosprawności, co uniemożliwia jej znalezienie pracy. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako "u. o u.s.r.") odmówił skarżącej umorzenia zaległości w tytułu niewpłaconych składek na ubezpieczenie rolników indywidualnych za okres od III kwartału 1996 r. do IV kwartału 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzje wydawane na podstawie art. 41a ust. 1 u. o u.s.r. mają charakter uznaniowy i w drodze tych decyzji Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może umorzyć ciążące na ubezpieczonym składki w sytuacjach wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych oraz w przypadku nieszczęśliwych zdarzeń losowych. Organ stwierdził, że z przeprowadzonego w sprawie postępowania wynika, że sytuacja materialna skarżącej pozwala jej na spłatę zaległych składek w formie układu ratalnego. J. R. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła do Prezesa KRUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, która nie pozwala jej na zapłatę zaległych składek bez uszczerbku dla jej koniecznego utrzymania. Po rozpoznaniu wniosku Prezes KRUS wydał wskazaną na wstępie decyzję którą odmówił J. R. umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił przebieg ubezpieczenia skarżącej oraz przebieg postępowań prowadzonych w sprawie umorzenia skarżącej odsetek od zaległych składek. Ponadto organ stwierdził, że w prawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności, inne niż okoliczności podniesione przez skarżącą we wniosku o umorzenie składek i dlatego organ na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.o u.s.r. odmówił skarżącej umorzenia składek. Na tę decyzję J. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wniosła o umorzenie zaległych składek a ponadto powołała się na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS zarzuty w niej podniesione uznał za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ dokonał analizy sytuacji materialnej skarżącej i członków jej rodziny, z którymi skarżąca zamieszkuje. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał wydatki jakie skarżąca musi ponosić w na jej utrzymanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarżąca w skardze nie podniosła zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnych przepisów prawa, jednakże Sąd rozpoznając skargę nie będąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a.) związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną skontrolował zaskarżoną decyzję zgodnie z kompetencją wyrażoną w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem jego zgodności z prawem. Skarżąca wnosiła o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na jej trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia jej zapłatę zaległych składek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącej. Na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 organ może umorzyć rolnikowi składki w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego. Niemożność opłacenia składek ze względu na brak środków finansowych należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika ważnego interesu w umorzeniu składek. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata składek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącej i mimo tego w decyzjach tych zawarł ogólnikowe stwierdzenie, że sytuacja materialna skarżącej pozwala jej na zapłatę zaległych składek. W ocenie Sądu stwierdzenie to należy uznać za gołosłowne i niepoparte konkretnymi ustaleniami z postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.o u.s.r. są decyzjami uznaniowymi co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa ( w tym przypadku chodzi o umorzenie składek), może wydać takie rozstrzygnięcie ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik...zakład może umorzyć należności..". Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 § 1 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u. o u.s.r. Skoro, jak już Sąd wskazał powyżej na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie składek, można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała to organ prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie składek miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową skarżącej i ustalić czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu organ miał obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez skarżącą dochodów oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ obowiązku tego nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji dokładnej analizy dochodów skarżącej oraz jej wydatków, które musi ona ponosić w celu zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Dopiero dokonanie takiej analizy sytuacji materialnej skarżącej pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącej oraz jej konieczne wydatki, pozwalają jej na zapłatę zaległych składek. Jak już Sąd zaznaczył organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącej z jej wydatkami przez co obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie w obydwu decyzjach organ nie wskazał dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniach decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej stanowiła także brak wskazania w decyzji dowodów na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ, miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu, należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralna część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczanie społeczne, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905) Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca stanowi, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do przepisów dotyczących odwołań od decyzji o których mowa wart. 127 § 3 k.p.a. należą również zawarte w art. 138 k.p.a. przepisy określające kompetencje organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji odwoławczej. Wniosek ten uzasadniony jest umieszczeniem tego przepisu w rozdziale10 działu II k.p.a. – odwołania. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczone przepisy nie przewidują możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której organ rozstrzygnie sprawę tak jak organ pierwszej instancji. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja odwoławcza musi zawierać wypowiedź organu odwoławczego na temat decyzji organu pierwszej instancji z której będzie wynikać, czy organ decyzję tę utrzymuje w mocy, czy też uchylając tę decyzję rozstrzyga sprawę co do istoty lub przekazuję sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W rozpoznanej sprawie organ nie wypełnił określonego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez organ stronie terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją". W rozpoznanej sprawie organ dopiero w odpowiedzi na skargę dokonał analizy sytuacji materialnej skarżącej pod kątem ustalenia czy skarżąca jest w stanie spłacać zaległe składki bez uszczerbku dla jej koniecznego utrzymania, a zatem organ dopiero w odpowiedzi na skargę zawarł uzasadnienie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Działaniem tym organ naruszył przepis art. 104 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca stanowi, że organ załatwia sprawę w drodze decyzji. W ocenie Sądu przez załatwienie sprawy w drodze decyzji należy rozumieć również wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja, której uzasadnienie faktyczne w rzeczywistości zostaje sporządzone dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, poprzez zamieszczenie tego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały przepisy art. 8, 10 § 1, 11, 77 § 1, 104 § 1 i 107 § 3 k.p.a. a zaskarżona decyzja również przepisy art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydając niniejszy wyrok Sąd nie mógł tak, jak wnosiła o to skarżąca, umorzyć obciążających ją zaległych składek, gdyż tego rodzaju kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego nie przewidują przepisy art. 145 – 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 134 § 1, 135, art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzeczono jak w sentencji.