III SA/Wa 1681/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, sędzia WSA Jerzy Płusa, asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków restrukturyzacji oddala skargę P. w W., będące następcą prawnym P. zwróciło się w dniu 29 października 2002r. do Urzędu m. W. jako następcy prawnego Gminy W. – B. o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego należności z tytułu podatku od nieruchomości w trybie ustawy z 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), powołanej dalej jako ustawa o restrukturyzacji. Prezydent W. decyzją z [...] marca 2003r., nr [...] umorzył postępowanie, na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), zwana dalej O.p., jako bezprzedmiotowe. Rada Gminy W. – B. nie podjęła bowiem uchwały o restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego. P. w odwołaniu od ww. decyzji podniosło, że wniosek o restrukturyzację został skierowany na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy o ustroju m. st. Warszawy z 15 marca 2002r. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa z 15 marca 2002r. Zgodnie z tym przepisem zobowiązania i wierzytelności podmiotów, w tym Gminy W.- B., stają się z dniem wejścia w życie ustawy zobowiązaniami i wierzytelnościami m. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2003r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż na Gminie W.-B. ciążył z mocy ustawy obowiązek podjęcia uchwały w sprawie restrukturyzacji. Wobec niewypełnienia tego obowiązku przez nieistniejącą już Gminę W.-B., obowiązek powinno przejąć m. W.. Prezydent m. W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] października 2003r., nr [...], działając na podstawie art. 208 § 1 O.p. umorzył postępowanie restrukturyzacyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdzono, iż sam fakt przejęcia przez m. W. wszelkich praw i obowiązków dotychczasowych gmin nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku podjęcia uchwały o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych przedsiębiorców, jak również rozpatrywania spraw tego typu z obszarów byłych gmin warszawskich, które nie podjęły odpowiednich uchwał. W odwołaniu z 30 października 2003r. strona wniosła o uchylenie ww. decyzji i o orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem P. podjęcie uchwały dotyczącej restrukturyzacji nie miało charakteru fakultatywnego. Przepis art. 7 ustawy o restrukturyzacji zawierał bezwzględny wymóg rozstrzygnięcia przez gminę sprawy restrukturyzacji w formie prawem nakazanej. Uchwała powinna być zatem podjęta w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy. Organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nie uwzględnił istnienia pozytywnej decyzji restrukturyzacyjnej, będącej podstawą do objęcia wskazanych wyżej należności restrukturyzacją zgodnie z ustawą o restrukturyzacji. Zdaniem strony uchwała Rady Gminy W. – C. z 10 października 2002r., nr 2126/LXXXIII/2002, która z uwagi na sukcesję praw i obowiązków także Gminy W. – C. na rzecz Urzędu Miasta W. zachowała moc prawną również w stosunku do byłej Gminy W. – B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2004r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, powołując się na treść art. 7 ustawy o restrukturyzacji, iż z akt sprawy nie wynikało, że Rada Gminy W. – B. podjęła uchwałę o restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji . Wskazana w odwołaniu uchwała Rady Gminy W. C. z 10 października 2002r. objęła dzielnice byłej Gminy W. – C. tj. M., O., P. O, P. P., S., W. i Z.. Rada m. W. nie podjęła uchwały o objęciu całego m. W. działaniem uchwały Rady Gminy W. – C. z 10 października 2002r. nr 2126/LXXX111/2002. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przyjęcie w odwołaniu stanowiska, iż (sukcesja praw i obowiązków) nieistniejącej już Gminy W. – B. przez m. W. skutkuje przejściem także wymogu rozstrzygnięcia o restrukturyzacji należności, jest nieuzasadnione z uwagi na obowiązujący stan prawny. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że z pisma Prezydenta m. W. z 19 maja 2004r. wynikało, że uchwały o restrukturyzacji podjęły w W. dwie gminy, tj. była Gmina W. – C. oraz była Gmina W. – W.. Przyjęcie stanowiska o sukcesji praw i obowiązków w zakresie wskazanym w odwołaniu powodowałoby konieczność rozstrzygnięcia, którą uchwałę o restrukturyzacji należy stosować na terenie całego miasta W., podjętą przez Radę Gminy W. – C., czy też podjętą przez Radę Gminy W. – W.. Zdaniem Kolegium błędnym było również powołanie się przez stronę na treść art. 20 ust. 5 ustawy z 15 marca 2002r., gdyż przepis art. 20 tej ustawy dotyczył przejęcia zobowiązań i wierzytelności byłych gmin warszawskich, gminy W. i powiatu warszawskiego, ale w zakresie mienia tych podmiotów i wynikających z tego zobowiązań i wierzytelności. Przepis ten nie miał zastosowania do spraw administracyjnych dotyczących restrukturyzacji przedsiębiorców. W odniesieniu do twierdzeń strony o obowiązku podjęcia przez Gminę uchwały o restrukturyzacji organ drugiej instancji uznał, że zastosowanie tak szerokiej wykładni przepisu art. 7 ust. l ustawy o restrukturyzacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach tego aktu. W jego ocenie podjęcie tej uchwały przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego było fakultatywne (art. 7 ust. 7 ww. ustawy o restrukturyzacji, który stanowi, że "niedotrzymanie terminu określonego w ust. 5 powoduje nie objęcie postępowaniem restrukturyzacyjnym należności). W związku z tym organ pierwszej instancji słusznie uznał, że w przypadku braku podstaw prawnych takich jak uchwała Rady Gminy W. – B. postępowanie restrukturyzacyjne należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Potwierdzeniem prawidłowości stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2003r., sygn. akt III SA 2225/01 (Biuletyn Skarbowy 2003/6/25). W orzeczeniu tym stwierdzono, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2004r. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w odwołaniach i stwierdziła, iż stanowisko organu drugiej instancji kwestionujące wyrażony pogląd, że sukcesja praw i obowiązków nieistniejącej już Gminy W.– B. przez Miasto W., skutkuje przejściem także wymogu rozstrzygnięcia o restrukturyzacji należności nie jest uzasadnione. Niezasadny jest także pogląd wyrażony przez Kolegium, iż przepis art. 20 ust. 5 ustawy z 15 marca 2002r. dotyczy tylko przejęcia zobowiązań w przedmiocie mienia. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż reguluje on kwestie mienia gmin tylko w ust. od 1 do 4, z których wyraźnie wynika odwołanie do kwestii mienia. Takiego odwołania nie ma w ust. 5, który mówi o kwestii sukcesji zobowiązań i wierzytelności. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zobowiązania i wierzytelności podmiotów, o których mowa w ust. 1, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z 15 marca 2002r. zobowiązaniami i wierzytelnościami m. W.. Przepis ten, w ocenie strony skarżącej, nie zawiera ograniczenia sukcesji tylko do mienia. Stanowisko inne jest interpretacją sprzeczną z wykładnią gramatyczną. Nie jest też zasadne stosowanie przez organ gminy do należności podlegających restrukturyzacji przepisów szczególnych odnoszących się do restrukturyzacji należności przed urzędem skarbowym. Wolą ustawodawcy było określenie odrębnych zasad postępowania restrukturyzacyjnego przed gminą, zatem przenoszenie zasad obowiązujących przed urzędem skarbowym na grunt postępowania przed gminą jest ewidentnie sprzeczne z celem ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) P.p.s.a.). Żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi w sprawie. Wykładnia językowa przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji prowadzi do wniosku, że podjęcie przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego uchwały, która stanowiłaby podstawę prawną (akt prawa miejscowego) do restrukturyzacji zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetów tych jednostek, nie było obowiązkiem tego organu. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że organ stanowiący ma uprawnienie do ustanowienia prawa miejscowego w tym zakresie. Stanowi on bowiem, że "jeżeli organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę". W związku z tym, w ocenie Sądu, prawidłowy jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawarty w zaskarżonej decyzji, że uchwały w wyżej wskazanym zakresie mogły być podejmowane fakultatywnie. Konieczne było również, w świetle art. 7 ust. 5 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego przy podejmowaniu uchwały o restrukturyzacji należności przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego zachował przewidziany wyżej powołanych przepisach termin. Upływał on z dniem 31 października 2002r., gdyż trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji należało liczyć od 1 października 2002r. (data wejścia w życie ustawy o restrukturyzacji). Tym samym zarówno rada gminy W.-B., jak również rada gminy miasta W., która przejęła w dniu 27 października 2002r. (data wejścia w życie ww. ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju m. st. Warszawy) zobowiązania i wierzytelności m.in. gminy W.-B. na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy z 15 marca 2002r., miały możliwość podjęcia uchwał w sprawie restrukturyzacji należności przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego w terminie do 31 października 2002r. Sąd w tym miejscu podziela pogląd skarżącego, iż zestawienie terminów 27 z 31 października 2002r. pozwala na stwierdzenie, iż rada miasta W. nie miała zbyt wiele czasu na podjęcie uchwał w sprawie restrukturyzacji, ale ocena unormowań prawnych nie należy do kompetencji sądów administracyjnych, które - jak podkreślono wyżej - sprawują kontrole legalności zewnętrznych aktów administracyjnych zapadłych w indywidualnych sprawach, ze względu na ich zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd zwraca ponadto uwagę, że organy administracji publicznej mają obowiązek w świetle art. 7 Konstytucji RP oraz w związku z art. 120 O.p. działać na podstawie i w granicach prawa. Nie są one zatem uprawnione, co podnoszono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do oceny działań ustawodawcy (por. np. wyrok z 3 listopada 1999r., sygn. akt III SA 7817/98, LEX nr 40144). Skład orzekający w odniesieniu do kolejnego zarzutu strony stwierdza, że podstawą podjęcia uchwały w sprawie restrukturyzacji należności przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego był przepis art. 7 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji, a nie przepis art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 15 marca 2002r., który stanowi, że zobowiązania i wierzytelności podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 1 tej ustawy stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami m. W.. W ocenie Sądu nieuprawnione i błędne jest także twierdzenie strony skarżącej, że podjęta przez radę gminy W. – C. uchwała z dnia 10 października 2002r. w sprawie restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetu Gminy W. – C. może mieć zastosowanie do zaległości podatkowych strony, której siedziba znajdowała się na terenie przejętej gminy W. – B.. Gmina W. – C., podobnie jak gmina W. – B. weszła w skład m. W.. W związku z tym podstawę do restrukturyzacji należności strony skarżącej z tytułu należności stanowiących dochody gminy W. – B. mogła stanowić wyłącznie uchwała podjęta przez radę gminy W. – B., bądź uchwała rady miasta W., w skład której weszła gmina W. – B.. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że takich uchwał nie powzięto. Tym samym brak było podstaw prawnych (uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego) do restrukturyzacji należności strony skarżącej, stanowiących dochody gminy W. – B.. Z art. 20 ust. 5 ustawy z 15 marca 2002r. wynika, że miasto W. przejmuje jedynie zobowiązania i wierzytelności gmin przejmowanych. Chodzi zatem o zobowiązania i wierzytelności istniejące, a nie zobowiązania, która z oczywistych powodów powstać nie mogły, w związku z brakiem unormowań prawnych. Sąd stoi ponadto na stanowisku, że nie można domniemywać, tak jak czyni to strona skarżąca, że uchwała gminy W. – C. z dnia 10 października 2002r. w sprawie restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetu gminy W. – C., będzie miała zastosowanie do wszelkich zobowiązań i wierzytelności, które zostały przejęte przez miasto W.. Nie wynika to z żadnego z przepisów ustawy z 15 marca 2002r., ani z przepisów ustawy o restrukturyzacji. Zdaniem Sądu takie stanowisko mogłoby być uprawnione tylko w przypadku, gdyby rada miasta W. podjęła w tym zakresie stosowną uchwałę, i to w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji. Skoro brak przepisu ustawowego oraz prawa miejscowego twierdzenia strony skarżącej należy uznać za bezpodstawne. Za takim stanowiskiem przemawia także i to, że uchwały poszczególnych rad przejmowanych gmin w swej treści zawierają stwierdzenie, że dotyczą należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetu konkretnej gminy, np. W. – C., W. – W., na co prawidłowo zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W sytuacji zatem, gdy organ stanowiący gminy nie zdecydował się przed przejęciem przez miasto W. oraz w terminie prawem przewidzianym (art. 7 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji) na podjęcie uchwały w sprawie restrukturyzacji, w której zostały nakreślone ogólne zasady tego procesu, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia tego postępowania i zasadne jest umarzanie postępowania restrukturyzacyjnego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 208 § 1 O.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza dodatkowo, wykraczając poza zarzuty skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., że organ drugiej instancji nie wykonał obowiązku nałożonego przepisem art. 200 § 1 O.p. i nie wyznaczył stronie siedmiodniowego terminu do zapoznania się z materiałem zebranym w trakcie toczącego się postępowania. Sąd podnosi jednocześnie, że analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie natomiast do stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2005r., sygn. akt FPS 6/04 tylko w przypadku, gdyby organ odwoławczy naruszył art. 200 § 1 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mogłoby to doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd, uwzględniając unormowanie zawarte w art. 134 § 1 P.p.s.a. wziął również pod rozwagę czy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 121 O.p., ze względu na zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy tym samym stanie faktycznym i prawnym. Doszedł jednak do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie uchybienie to nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasada zaufania, która wynika z art. 121 O.p., jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem, lub powielających poprzednie błędy (wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2001r., sygn. akt I SA/Gd 1145/99, niepublikowany, z dnia 8 grudnia 1999r., sygn. akt SA/Sz 1775/98, niepublikowany). Mając powyższe okoliczności na względzie, oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a., zasadne było wydanie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.