III SA/Wa 1711/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 1711/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku, skarżący J. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie zaległości z tytułu składek wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany argumentował, że kwota zaległości jest dla niego niemożliwa do zapłacenia z uwagi na trudną sytuację finansową. Wskazał, iż posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha wraz z wymagającymi remontu zabudowaniami. Oświadczył również, że nie posiada żadnego sprzętu rolniczego, a uprawa posiadanej przez niego ziemi nie przynosi zysku. Skarżący podniósł także, że jego czteroosobowa rodzina utrzymuje się z renty ojca, w kwocie [...] złotych. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił J. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa ubezpieczeniowa, należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. W dalszej kolejności organ przytoczył obszerną regulację art. 28 ust. 3 ustawy ubezpieczeniowej, który określa kiedy zachodzi nieściągalność składek. Stwierdzono również, że skoro nie prowadzono wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego za pośrednictwem właściwego Urzędu Skarbowego, nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie organu I instancji J. W. nie wykazał, iż ze względu na jego stan majątkowy oraz sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych składek. Zobowiązany, w opinii organu, nie udowodnił również, iż uregulowanie przedmiotowych należności będzie się wiązało z negatywnymi konsekwencjami dla niego oraz jego rodziny. Wskazano także, że wnioskodawca posiada majątek nieruchomy, który pozwoli na spłacenie należności. Pismem z dnia [...] marca 2006 roku J. W. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jego wniosku, domagając się wnikliwie przeprowadzonego postępowania oraz uwzględnienia zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W uzasadnieniu wniosku strona ponownie wskazała na trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia pokrycie należnych składek. Skarżący podniósł w szczególności, iż posiadany przez niego majątek nieruchomy przedstawia wartość, która jest niższa od wysokości zadłużenia oraz zaznaczył, że wraz z żoną oraz dwójką dzieci nie posiada innych nieruchomości. Wskazał następnie, że nie posiada dochodów, za wyjątkiem zasiłku rodzinnego w wysokości [...] złotych miesięcznie. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2006 roku odmawiającą J. W. umorzenia zaległości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ponownie przytoczono treść art. 28 ustawy ubezpieczeniowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że zobowiązany w odwołaniu nie przedstawił żadnych dodatkowych dokumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto podniesiono, że z oceny możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek nie wynika, by skarżący nie był w stanie uiścić składek, z uwagi na posiadaną przez stronę nieruchomość, z której Zakład Ubezpieczeń Społecznych może uzyskać zaspokojenie roszczenia. Wskazano także na brak całkowitej nieściągalności składek, z uwagi na nieprzeprowadzenie wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zaskarżył wskazane powyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 roku domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie autora skargi strona wykazała w postępowaniu administracyjnym, że nie jest w stanie uiścić zaległych należności z uwagi na trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 roku z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Sąd nie był w stanie ocenić czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób poprawny, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się bowiem naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu zarówno decyzji organu I jak i II instancji stwierdzono jedynie, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należnych składek. W opinii Sądu jest to stwierdzenie zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarcza by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych natomiast w swym rozstrzygnięciu stwierdził także, że z oceny możliwości płatniczych skarżącego nie wynika brak możliwości zapłaty składek. Organ ten jednak nie sprecyzował na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, skoro skarżący w oświadczeniu złożonym we wniosku o umorzenie zaległości wskazał, iż że jego czteroosobowa rodzina utrzymuje się z renty ojca, w kwocie [...] złotych, a w odwołaniu oświadczył, iż nie posiada dochodów, za wyjątkiem zasiłku rodzinnego w wysokości [...] złotych miesięcznie. Powoływana przez organy okoliczność posiadania przez zobowiązanego nieruchomości, z której może być prowadzona egzekucja nie może stanowić dostatecznej podstawy do odmowy umorzenia wnioskowanych przez stronę należności. Wskazane w zaskarżonych decyzjach przepisy dotyczące umarzania składek zobowiązują organy je stosujące do dokonania analizy sytuacji materialnej oraz majątkowej zobowiązanego w kontekście możliwości spłaty przez niego zadłużenia. W ocenie Sądu, w świetle powyższych wywodów, w rozpoznawanej sprawie organy tego obowiązku nie spełniły. Skarżący w ocenie Sądu ma zatem prawo pozostawać w poczuciu, iż zaskarżone decyzje zostały wydane bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji materialnej. Natomiast to, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja ta wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Uznać zatem należy, że organ administracji II instancji wydając rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku skarżącego oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu oraz w sposób szczegółowy odnieść się do zarzutów. Z uwagi jednak na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył również, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów, przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku organów zostały natomiast określone w art. 10 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu jednak, w rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Należy także zauważyć, że wprawdzie przepisy k.p.a. odmiennie od norm ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz.60) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej w zakresie wyznaczenia terminu, w którym Strona może ona realizować swoje prawo, to w ocenie Sądu, z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, iż chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony ostatnią szansą na przedstawienie oraz uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To natomiast, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Obowiązkiem bowiem organu jej jedynie stronie to umożliwić. W rozpoznawanej sprawie organy tego jednak nie uczyniły. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego, organ powinien wydać decyzję. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdy strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się organu do tych dowodów jeszcze w decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, niepotrzebnie więc wydłuża postępowanie administracyjne, które w myśl art. 12 § 1 k.p.a., powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Wobec zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd stwierdził, iż Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a wobec nie stawienia się Skarżącego na rozprawę, brak było podstaw w zakresie orzekania o innych kosztach postępowania, w których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.