III SA/Wa 1712/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot,, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. III SA/Wa 1712/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 roku, skarżący Z. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. o umorzenie zaległości wraz z należnymi odsetkami, z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wnioskodawca w uzasadnieniu tego pisma wskazał, iż pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nadto podniósł, iż jest w trakcie leczenia po pobycie w Szpitalu [...] w L., w którym przebywał w okresie od dnia 23 maja 2005 roku do dnia 7 lipca 2005 roku. Z. S. wskazał również, że w 2004 roku, w związku ze złym stanem jego zdrowia, całkowicie zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą. Całkowita likwidacja, poprzez wykreślenie z rejestru przedsiębiorców, nastąpiła natomiast z dniem 1 stycznia 2005 roku. Skarżący we wniosku argumentował również, że ma na utrzymaniu 18 letnią córkę, która rozpoczęła naukę w szkole wyższej, co stanowi dla wnioskodawcy duże obciążenie finansowe. Do wniosku skarżący załączył decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie z Urzędu Pracy oraz wypis ze szpitala. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Cz. odmówił skarżącemu umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Ubezpieczeń Społecznych oraz odsetek za zwłokę. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa ubezpieczeniowa, należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. W dalszej kolejności organ przytoczył obszerną regulację art. 28 ust. 3 ustawy ubezpieczeniowej, który określa kiedy zachodzi nieściągalność składek. Wskazując na tę regulację Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o braku podstaw do umorzenia zaległych składek wobec Skarżącego, z uwagi na brak stwierdzenia nieściągalności składek. W ocenie organu I instancji, zebrany w sprawie materiał, w tym przedłożone do wniosku dokumenty, nie stanowiły dostatecznej podstawy by uznać, iż nie jest możliwa spłata zadłużenia w formie ratalnej. Organ argumentował również, iż wnioskodawca nie wskazał we wniosku o umorzenie jakie są miesięczne koszty utrzymania jego oraz osób pozostających na jego utrzymaniu, jak również wydatki związane z kształceniem córki. Wskazano również na brak informacji o wysokości zarobków żony skarżącego. Pismem z dnia [...] marca 2006 roku Z. S. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] marca 2006 roku. Strona w uzasadnieniu tego pisma powołała się na regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Ponadto strona powtórzyła dotychczasową argumentację dotyczącą jej sytuacji zarobkowej, rodzinnej oraz materialnej. Skarżący podniósł, iż organ I instancji nie wzywał go do przedłożenia jakichkolwiek dodatkowych, poza tymi, które złożył, dokumentów w związku z toczącym się postępowaniem. Oświadczył również, iż żona także nie osiąga żadnych dochodów. Na utrzymanie otrzymują od starszej córki 400 zł miesięcznie, dodatkowo z prac dorywczych Skarżący jest w stanie "dorobić" nie więcej niż 100 zł. miesięcznie. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] marca 2006 roku. Organ w pierwszej kolejności przedstawił w sposób obszerny dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, iż skarżący nie załączył do odwołania stosownych dokumentów potwierdzających opisaną we wniosku sytuację życiową. W ocenie organu II instancji strona nie udokumentowała także, że członkowie rodziny Z. S. nie osiągają dochodów. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Z. S. ponownie wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy. W uzasadnieniu skargi strona ponownie powołała się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powtórzyła także dotychczasową argumentację dotyczącą złej sytuacji majątkowej. Do skargi załączono oświadczenia o wysokości dochodów członków rodziny skarżącego oraz rachunki na potwierdzenie ponoszonych przez skarżącego wydatków związanych z comiesięcznymi opłatami oraz lekami. W odpowiedzi na skargę Prezes Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Wobec powyższego zawarty w skardze wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, rodowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Z. S. w swoich pismach wskazywał na trudną sytuację finansową i zdrowotną swojej rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wyjaśnił, iż pozostaje w trakcie leczenia psychiatrycznego, a żaden członek rodziny pozostający w tym samym gospodarstwie domowym nie osiąga dochodów. Do wniosku załączył zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w C., z którego wynika, iż żona skarżącego jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nadto zaświadczenie lekarskie potwierdzające, iż skarżący pozostaje w trakcie leczenia psychiatrycznego. W aktach sprawy znajdują się także przedłożone przez skarżącego, na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji: zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy na okoliczność posiadania przez niego statusu osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku, karta leczenia szpitalnego, z której wynika, iż zobowiązany w okresie od maja do lipca 2005r. był hospitalizowany w Wojewódzkim Szpitalu [...] w L. i został wypisany przed osiągnięciem pełnej poprawy stanu psychicznego, z uwagi na trudną sytuacją życiową, jak również zaświadczenie potwierdzające, iż M. S. w roku akademickim 2005/2006 była studentem [...] roku Uniwersytetu Wrocławskiego na Wydziale Nauk Społecznych. Mając na uwadze wskazane wyżej, a przedłożone przez Skarżącego dowody, jak również podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretne zarzuty i argumenty odnoszące się jego do sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej zupełnie niezrozumiałe i nie do zaakceptowania dla Sądu, w świetle regulacji zawartej w art. 107 k.p.a., jak również naczelnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada praworządności, zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej, czy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne stwierdzenie, iż zobowiązany nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających opisaną przez niego sytuację życiową. Takie stwierdzenie budzić musi tym bardziej sprzeciw Sądu, gdy weźmie się pod uwagę, iż jest ono w zasadzie jedynym elementem uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nawet przy uwzględnieniu inicjatywy dowodowej wnioskodawcy, nie jest zwolniony od dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy i podejmowania w tym zakresie czynności mających na celu gromadzenie materiału dowodowego. Aktywność organu na tym polu winna być szczególnie pożądana i uzasadniona w sytuacjach, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - strona z uwagi na stan zły zdrowia, będąc w trakcie leczenia psychiatrycznego może wykazywać pewną nieporadność w zakresie należytego dbania o swe interesy. W rozpoznawanej sprawie organ uznając, iż strona nie przedłożyła dowodów na potwierdzenie podnoszonych przez nią okoliczności, winien wezwać ją do uzupełnienia w tym zakresie dokumentacji. W sprawie naruszony został również przepis art. 10 k.p.a. gwarantujący zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji strona winna mieć zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.