III SA/Wa 1713/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2005 r. J. L. - powoływana dalej jako skarżąca zwróciła się z prośbą do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z należnymi odsetkami i opłatą prolongacyjną w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazała, że powyższe zadłużenie zostało rozłożone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na 88 rat na okres 7 lat i 4 miesięcy po [...] zł miesięcznie. Skarżąca podniosła, iż mimo tego, iż posiada gospodarstwo rolne o pow. ok. [...] ha, a także wraz z mężem pracuje, nie jest w stanie spłacić powstałej zaległości. W dalszej części uzasadnienia podniosła, iż wraz z mężem jest zobowiązana do spłaty licznych kredytów związanych z działalnością rolniczą, których miesięczny koszt kształtuje się w wysokości ok. 3.000,00 zł. W ocenie skarżącej koszty związane z obsługą kredytów oraz ciężary związane z prowadzoną działalnością gospodarczą uzasadniają umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. Decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r. i z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięć powołano dyspozycję przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którą należności z tytułu składek i odsetek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ pierwszej instancji podał, iż skarżąca utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości 4.100,00 zł brutto oraz wynagrodzenia małżonka w wysokości 3.027,00 zł brutto. Organ w uzasadnieniach rozstrzygnięć wskazał ponadto, że skarżąca wraz z małżonkiem osiąga dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego w podstawowej wysokości [...] zł rocznie. Skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha oraz dwóch samochodów osobowych. Podniesiono także, że skarżąca zawarła z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych umowę o ratalnej spłacie zaległych składek w 88 ratach, które wpływają do ZUS w terminie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżąca podniosła, że jako agent ubezpieczeniowy jest zobowiązana do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z tą działalnością. Skarżąca przedstawiła wyliczenie, iż netto pozostaje jej łącznie z dochodem z działalności rolniczej [...] zł miesięcznie. Skarżąca podała także, że obsługa finansowa zaciągniętych kredytów jest związana z wydatkami miesięcznymi wynoszącymi ok. [...] zł, co oznacza, że jej czteroosobowa rodzina utrzymuje się z kwoty [...] zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy dwie decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy nie znalazł przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. Organ drugiej instancji podkreślił, iż skarżąca w 2005 r. z prowadzonej działalności gospodarczej osiągnęła dochód w wysokości [...] zł. Prezes ZUS wskazał, że mimo trudnej sytuacji finansowej jej rodziny, w ocenie organu brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28, w tym także art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na powyższą decyzję J. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o umorzenie odsetek oraz opłaty prolongacyjnej. W skardze przedstawiła sytuację materialną i finansową jej rodziny, która w jej ocenie uzasadnia umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. Skarżąca podała także, iż jest zobowiązana do spłaty licznych kredytów związanych z uprawą sadu. W dniu [...] września 2006 r. skarżąca przesłała do Sądu pismo procesowe, w którym wniosła o umorzenia całości zadłużenia tj., zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, odsetek oraz opłaty prolongacyjnej. W złożonym piśmie skarżąca wyjaśniła przyczyny powstania zadłużenia z tytułu składek, informując, że błędnie zgłosiła się do ubezpieczenia społecznego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, iż doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przeprowadzone prawidłowo, a ostateczna decyzja Prezesa ZUS oraz decyzje ją poprzedzające zawierały wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej Kpa. W rozpoznawanej sprawie J. L. wniosła do Sądu o umorzenie całości zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstałego w wyniku nieopłacenia składek ubezpieczeniowych w okresie od kwietnia 1998 r. do września 2004 r., kwiecień 2005 r., czerwiec 2005 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo tego, iż prowadzi działalność gospodarczą oraz jest właścicielką gospodarstwa sadowniczego o pow. ok. [...] ha jej sytuacja finansowa, ze względu na liczne obciążenia związane z obsługą zaciągniętych kredytów, jest bardzo trudna. W ocenie skarżącej jej sytuacja materialna i finansowa, a także zły stan zdrowia członków jej rodziny uzasadnia umorzenie zadłużenia. W ocenie Prezesa ZUS okoliczności i dowody przedstawione przez zobowiązaną, a także inne dowody zgromadzone w sprawie nie uzasadniały umorzenia należności. Organ administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca sumiennie wywiązuje się z układu ratalnego, jej majątek składający się z nieruchomości gospodarczych, budynku mieszkalnego, dwóch samochodów osobowych, a także uzyskiwane z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej dochody pozwalają na zabezpieczenie oraz spłatę zadłużenia wobec ZUS. Ponadto w ocenie organu wydającego decyzję choroby członków rodziny skarżącej nie miały wpływu na uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu zaległych składek, w związku z czym nie mogły stanowić przesłanki uzasadniającej umorzenie zadłużenia. Skarżąca podważa stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i utrzymuje, iż jej sytuacja finansowa, w tym wysokie zadłużenie w bankach oraz zły stan zdrowia członków rodziny w pełni uzasadniały jej wystąpienie o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami i opłatą prolongacyjną. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według zaś regulacji zawartych w ust. 2-4 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy czym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie art. 28 ust. 3b u.s.u.s określono, iż Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stosownie do postanowień przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1364 ze zm.) wydanego na podstawie powołanej powyższej delegacji ustawowej - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W każdym z przytoczonych przepisów prawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), wskazującym na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje organ wydający decyzję na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. W świetle ukształtowanej w doktrynie prawa i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony postępowania rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności. Organ wydający decyzję, po przeanalizowaniu przedłożonych przez skarżącą dowodów dotyczących jej aktualnej sytuacji finansowej uznał, iż uzyskiwane przez skarżącą dochody z działalności gospodarczej oraz z działalności rolniczej pozwalają na spłatę zadłużenia wobec ZUS w systemie ratalnym. Prezes ZUS zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, rozważył sytuację majątkową skarżącej i w ramach swych uprawnień uznał również, iż umorzenie należności w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. byłoby niezasadne. Jak już uprzednio wskazano, przyczyną uchylenia decyzji uznaniowej nie może być niezadowolenie skarżącej z zawartego w niej rozstrzygnięcia, nawet jeśli w jej odczuciu sytuacja finansowa i życiowa uzasadnia umorzenie przedmiotowej należności. Przyczyną uchylenia decyzji w sprawie odmowy umorzenia zaległości nie może być również przekonanie skarżącej, iż spłata kredytów komercyjnych powinna mieć pierwszeństwo przed spłatą należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należy także wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, a rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności należy wyłącznie do organu i Sąd nie posiada uprawnienia, aby przez wzgląd na dokonaną ocenę sytuacji majątkowej skarżącej umorzyć zadłużenie, czego domagała się skarżąca w skardze, nie może też nakazać organowi wydanie korzystnego dla strony postępowania rozstrzygnięcia. Na marginesie można wskazać, że przedmiotowe orzeczenie nie pozbawia zobowiązanej do złożenia, w przypadku zmiany okoliczności wpływających na jej sytuację finansową i życiową ponownego wniosku o umorzenie należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne. Mając na względzie przedstawioną powyżej ocenę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.