III SA/Wa 1714/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr sprawy [...]; Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy W. Z. (powoływany dalej jako skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeniem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa1103/05 wydanym w przedmiotowej sprawie stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999 r. do sierpnia 2002 r. Powodem stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów postępowania określających właściwość rzeczową organu wydającego decyzję w drugiej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego, w którym wskazywał on na powody powstania zadłużenia oraz powoływał się trudną sytuację finansową wynikłą z braku pracy oraz prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że obecnie wobec skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z tego też powodu w ocenie organu odwoławczego istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia określone przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wskazano także, że mimo tego, iż skarżący został poinformowany o możliwości dostarczenia dodatkowych dokumentów, które uzasadniałyby ponowny wniosek o umorzenie skarżący nie dostarczył żadnych nowych dokumentów. Prezes ZUS podsumowując uzasadnienie wydanej decyzji stwierdził, że skarżący nie wykazał w złożonym wniosku, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżący pismem z dnia [...] maja 2006 r. wniósł do Sądu skargę, w której zarzucił skarżonej decyzji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak właściwego uzasadnienia decyzji Prezesa ZUS. W skardze zarzucono, iż organ pominął okoliczności związane z sytuacją rodzinną i majątkową skarżącego. W ocenie skarżącego sytuacja finansowa jego rodziny uzasadnia umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia przedmiotowej należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje podjęte w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane mogą być tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Sąd podzielił także stanowisko skarżącego, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji twierdzeń skarżącego oraz przedstawionych przez niego dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącego pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Na uwagę zasługuje także niekonsekwencja organu wydającego zaskarżoną decyzję, polegająca m.in. na tym, iż pismem z dnia [...] marca 2003 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia aktualnych zaświadczeń z Powiatowego Urzędu Pracy o statusie bezrobotnego. W znajdujących się w aktach sprawy notatkach wskazano, że uzupełnienie materiału dowodowego o powyższe dokumenty jest konieczne dla oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy. Mimo przesłanych w terminie przez skarżącego zaświadczeń potwierdzających, iż on i jego małżonka są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż "skarżący nie przedłożył żadnych nowych dokumentów". Poza powyższym przeoczeniem organu drugiej instancji na podkreślenie zasługuje także to, iż Prezes ZUS w postępowaniu odwoławczym w sposób przekonywający nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie dokonał ponownej analizy tych dowodów do czego był zobowiązany jako organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj., art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.