III SA/Wa 1715/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi W. K. i W. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonywana w całości. W dniu 24 stycznia 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") wpłynęło pismo z tej samej daty W. i W. małżonków K. zwanych dalej Skarżącymi, w którym zwrócili się o umorzenie w całości należnych składek, motywując to trudną sytuacją finansową, majątkową, brakiem dochodów, złym stanem zdrowia, a także koniecznością wspierania dzieci. Wyjaśnili, że nie posiadają żadnych oszczędności, a dodatkowo spłacają kredyt. Jedynym ich majątkiem jest gospodarstwo rolne. W piśmie Skarżący zawarli alternatywny wniosek o umorzenie całości odsetek i rozłożenie na raty należności głównej, uzasadniając to analogicznymi jak wyżej motywami. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") umorzył 60% odsetek w kwocie [...] zł "pod warunkiem uregulowania pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym". Stwierdził, że z uwagi na problemy zdrowotne Skarżącego wniosek o umorzenie odsetek został rozpatrzony pozytywnie. Zaznaczył jednocześnie, iż w przypadku niedopełnienia warunków spłaty zadłużenia w ratach decyzja o umorzeniu wygaśnie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS, po rozpoznaniu wniosku Skarżących z dnia 30 marca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że złożony przez Skarżących wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników został rozpatrzony negatywnie jako że argumenty powołane w podaniu nie stanowią podstawy do zastosowania dalszej ulgi w postaci umorzenia należności. Ponadto poinformował, iż należy kontynuować spłatę zadłużenia zgodnie z układem ratalnym. Na powyższą decyzję Skarżący wnieśli skargę, w której zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób umożliwiający sprawdzenie jej prawidłowości, - art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżących. 2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. poprzez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do całkowitego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że, jak trafnie podnoszą Skarżący, uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do stwierdzenia, że złożony przez Skarżących wniosek o umorzenie odsetek został rozpatrzony pozytywnie. Wskazał przy tym lakonicznie, iż uwzględniono problemy zdrowotne Skarżącego. Nie wyjaśnił natomiast na czym te problemy zdrowotne miałyby polegać oraz w jaki sposób wpływają one na możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżących. Na tej podstawie Prezes KRUS umorzył 60% odsetek pod warunkiem uregulowania pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym. W tym miejscu należy zauważyć, iż powołany wyżej art. 41a u.u.s.r. nie przewiduje możliwości umorzenia należności z tytułu składek "pod warunkiem", w szczególności zaś pod warunkiem spłaty pozostałych zaległości. Oznacza to, że określenie takiego warunku w decyzji o umorzeniu odsetek narusza art. 41a u.u.s.r. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS poinformował Skarżących nie tylko o dokonanym odrębną decyzją rozłożeniu pozostałej zaległości na raty, ale też o skutku niedopełnienia warunków spłaty tego zadłużenia, polegającym na wygaśnięciu decyzji o umorzeniu. Sąd zważył, iż informacja ta jest błędna w zakresie skutku niewywiązania się z płatności rat. Określony on został bowiem w art. 41a ust. 5 u.u.s.r. stanowiącym, że jeżeli dłużnik nie opłaci w terminie odroczonej składki lub ustalonych przez Kasę rat, kwota niezapłaconych składek staje się wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin płatności wynikający z art. 40. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się zatem do umorzonej części należności, co jest oczywiste, jako że skutkiem umorzenia jest jej wygaśnięcie. Z kolei "kwota niezapłaconych składek", o której mowa w tym przepisie, to kwota składek niezapłaconych, a objętych decyzją o rozłożeniu ich spłaty na raty. Dodatkowo wskazać należy, że organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżących. W pierwszej kolejności zwrócili się w nim bowiem o umorzenie w całości należnych składek, w przeciwnym zaś wypadku zawarli alternatywny wniosek o umorzenie całości odsetek i rozłożenie na raty należności głównej. Skoro zatem w świetle tak sformułowanego wniosku Skarżących organ I instancji umorzył 60% odsetek, to jednocześnie powinien odmówić umorzenia należności w pozostałej części. Z uwagi jednak na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. Z kolei w decyzji wydanej w II instancji Prezes KRUS podkreślił tylko, iż argumenty Skarżących powołane w podaniu nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast w żaden sposób do zarzutów Skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w tym do argumentu, iż w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a przeprowadzoną przez pracownika KRUS wizytacją w gospodarstwie rolnym Skarżących, ponieśli oni szkodę w postaci zawalenia się stropu w budynku obory. Wskutek czego nie jest możliwe wykorzystywanie w chwili obecnej obory na cele produkcji rolnej. Charakter i przyczyny powstania szkody uniemożliwiają również uzyskanie odszkodowania z tytułu ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Zaistniała zaś sytuacja wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że argumenty zawarte w podaniu nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Takie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności zarzutów Skarżących dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.