III SA/Wa 1716/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 3 kwartału 1999 r. do 4 kwartału 2000 r., oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 kwartału 1996 r. do 2 kwartału 1999 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 kwartału 1996 r. do 2 kwartału 1999 r., 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w jakiej została uchylona. W dniu [...] stycznia 2006 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej: KRUS wpłynął wniosek Skarżącej A. J. o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skarżąca samotnie wychowuje dwójkę dzieci w wieku szkolnym. Jedynym jej źródłem dochodu jest renta rodzinna (gospodarstwo rolne wydzierżawia). Zarówno Skarżąca jak i jej córka chorują. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezes KRUS umorzył należności składkowe za okres od III kwartału 1999 r. do IV kwartału 2000 r., odmówił zaś umorzenia pozostałych należności. W uzasadnieniu wskazał, że do listopada 2000 r. Skarżąca prowadziła wraz z mężem gospodarstwo rolne o powierzchni 4,02 ha przeliczeniowe. Począwszy od 1993 r. nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek. Doprowadziło to do obciążenia posiadanego gospodarstwa rolnego hipoteką, przy czym zabezpiecza ona zaległości za okres od II kwartału 1993 r. do II kwartału 1999 r. Mimo złożonego wniosku o udzielenie ulgi w formie układu ratalnego Skarżąca nie dotrzymała jego warunków. Uwzględniając trudną sytuację finansową oraz zdrowotną Skarżącej Prezes KRUS umorzył należności nieobjęte wpisem hipotecznym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca powtórzyła argumentację dotyczącą swojej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy własną decyzję, wskazując iż takie okoliczności jak trudna sytuacja finansowa, choroba Skarżącej i jej córki oraz wydatki związane z wychowywaniem dzieci zostały już uwzględnione przy wydawaniu decyzji w I instancji. Tymczasem Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności nieznanych wcześniej organowi, które uzasadniałyby zmianę podjętego wówczas rozstrzygnięcia. Poza tym Skarżącej udzielono już ulgi, a mianowicie pobiera ona rentę rodzinną przyznaną pomimo nieopłacania należnych składek. W skardze na tę decyzję Skarżąca wskazała, iż posiada inne jeszcze poza należnościami składkowymi zaległości, m. in. z tytułu podatku, związane z zakupem agregatu. Podniosła ponadto iż dom w którym zamieszkuje wymaga natychmiastowego remontu. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że nie spełnia ona przesłanek wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. Zdaniem organu pismo Skarżącej nazwane "odwołaniem" i zaadresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest w istocie kolejnym wnioskiem o umorzenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Prezesa Kasy o odrzucenie skargi Sąd zauważa, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Złożone w niniejszej sprawie pismo Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2006 r. wymagania te spełnia. Skarżąca wyraźnie wskazała kto jest adresatem tego pisma (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie), o jaki akt chodzi (decyzja znak: [...]) oraz w jakim zakresie oczekuje od Sądu ochrony. Jak się bowiem podkreśla w literaturze przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego" należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi (odmowa umorzenia należności). Przepis art. 57 § 1 P.p.s.a. nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa który został naruszony (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 155). Pismo, o którym mowa wyżej zostało ponadto złożone w czasie, gdy biegł termin do wniesienia skargi, o którym Skarżącą pouczono doręczając jej decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Jakkolwiek rację ma Prezes Kasy, iż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Skarżąca skoncentrowała się na uzasadnieniu wniosku o umorzenie, przedstawiając swoją sytuację materialną i zdrowotną, niemniej okoliczność ta nie stanowi wystarczającej podstawy, by, jak chciałby tego organ, pismo to potraktować jako kolejny wniosek o umorzenie należności. Intencją Skarżącej, czemu dała zresztą wyraz w treści pisma, było bowiem "ponowne rozpatrzenie" uprzednio złożonego wniosku. Taki sposób zredagowania skargi wynika zapewne z błędnego przekonania Skarżącej, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana przez sądy administracyjne jest dalszym ciągiem postępowania instancyjnego prowadzonego wcześniej przed organami administracji publicznej oraz że sądy administracyjne władne są podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że zamieszczanie wniosków o umorzenie w skargach na decyzje Prezesa Kasy jest nader często spotykane. Bez wpływu na powyższe pozostaje fakt nazwania pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r. "odwołaniem" jako że nie nazwa, lecz zawartość pisma (treść) przesądza o jego charakterze. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Aczkolwiek oceniając prawidłowość decyzji Sąd miał również na względzie wynikający z art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zakaz ten wyraża się niemożnością postawienia Skarżącej w sytuacji, której rezultatem będzie uzyskanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż to, które zaskarżyła do Sądu. Stąd też Sąd oddalił skargę Skarżącej w części w jakiej zaskarżoną decyzją organ umorzył należności z tytułu składek za okres od 3 kwartału 1999 r. do 4 kwartału 2000 r. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej, jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie powyższych wymogów nie spełnia. Uzasadnienie decyzji organ ograniczył do ogólnikowego stwierdzenia, że trudna sytuacja finansowa, choroba Skarżącej i córki oraz wydatki związane z wychowywaniem dzieci zostały już uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności za okres od 3 kwartału 1999 r. do 4 kwartału 2000 r. Jednocześnie te same argumenty nie stanowiły, w ocenie Prezesa KRUS, podstawy do umorzenia pozostałych należności. Organ nie wskazał przy tym powodów, dla których doszedł do takiego wniosku. Nie wyjaśnił ponadto jaka jest ta sytuacja finansowa Skarżącej, tj. jaką rzeczywiście kwotą Skarżąca dysponuje oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest ona w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Tym bardziej że jedynym źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny Skarżącej jest renta rodzinna w wysokości 562,58 zł brutto (499,78 zł netto) miesięcznie. Dodatkowo korzysta z pomocy finansowej. W aktach sprawy znajdują się decyzje Burmistrza Miasta i Gminy w D. przyznające J. i R. J. stypendium szkolne w formie pomocy rzeczowej (k. 176 i 177), zaświadczenia Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o korzystaniu z zasiłków jednorazowych, okresowych oraz z pomocy w postaci dożywiania córki Skarżącej w szkole (k. 179 i 181). W protokole z wizytacji znajduje się ponadto adnotacja o pomocy świadczonej na rzecz Skarżącej przez sąsiadów (żywność). Organ nie poczynił również jakichkolwiek ustaleń co do wysokości ponoszonych przez Skarżącą wydatków (np. dojazd dzieci do szkół, lekarstwa, woda, energia). Stąd też na wyrost jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji iż wydatki związane z wychowywaniem dzieci zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności. Poza zakresem rozważań organu znalazła się również kwestia ciążących na Skarżącej zobowiązań, podczas gdy z akt administracyjnych wynika, że posiada ona zadłużenie w banku (k. 178) w wysokości 4.416,77 zł oraz względem osób fizycznych (k. 182). Zalega ponadto z opłatami za wodę. Dodatkowo w skardze ujawniła, że posiada zaległości podatkowe (podatek rolny). Organ nie odniósł się w żaden sposób do sytuacji zdrowotnej Skarżącej i jej córki, mimo że to właśnie tej okoliczności nadaje ona istotne znaczenie. W szczególności organ nie rozważył tej sytuacji w kontekście możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej, na co zresztą zwróciła uwagę sama Skarżąca, wskazując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy że z uwagi na stan zdrowia (niesprawność obu rąk) nie może znaleźć zatrudnienia. Dopiero przy tak wypełnionym obowiązku w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji możliwa jest ocena sytuacji Skarżącej i jej możliwości uiszczenia zaległych składek z jednoczesnym uwzględnieniem następstw, jakie spowoduje konieczność ich zapłaty. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Prezesa KRUS, iż brak jest nowych okoliczności uzasadniających zmianę uprzednio wydanej decyzji należy wyjaśnić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż brak jest nowych okoliczności uzasadniających zmianę uprzednio wydanej decyzji. Okoliczność ta nie zwalnia bowiem organu od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji, określonych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu K.p.a. W świetle powyższego stwierdzenie, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Prezesa KRUS. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organ nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił decyzję Prezesa KRUS w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres od 1 kwartału 1996 r. do 2 kwartału 1999 r., natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.