III SA/Wa 1719/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu w całości. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Nr [...] r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – dalej jako Prezes KRUS - na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) – dalej jako usr – odmówił K. J. umorzenia należności za okres kwiecień 2004 – kwiecień 2005 r. Pismem z [...] lutego 2006 r. K. J. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ponieważ KRUS w K. nie przeprowadził analizy rzeczywistej sytuacji materialnej strony i pominął istotną okoliczność, że K. J. nie mógł korzystać z tych świadczeń od 1 października 2004 r. do 15 listopada 2005 r. z przyczyn od niego niezależnych. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2006 r. Nr [...] Prezes KRUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako kpa - i art. 41 a ust. 1 pkt 1 usr po ponownym rozpatrzeniu powtórnie odmówił K. J. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od czwartego kwartału 2000 r. do czwartego kwartału 2005 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Zdaniem Prezesa KRUS strona nie udokumentowała nadzwyczajnych zdarzeń losowych, które mogłyby mieć wpływ na osłabienie jej możliwości płatniczych. Ponadto KRUS w K. udzielił stronie ulgi, jaka jest spłata należności w ratach miesięcznych. Przy podejmowaniu decyzji uwzględniono nie tylko możliwości płatnicze wnioskodawcy, lecz również stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego oraz treść obowiązujących przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa KRUS z [...] marca 2006 r. oraz o umorzenie zaległości z tytułu niezapłaconych składek. Zdaniem skarżącego został on wyłączony z ubezpieczenia społecznego wobec zmiany przepisów, a następnie włączony ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który uznał te przepisy za niezgodne z Konstytucją RP, zatem nie można domagać się od skarżącego, żeby płacił zaległe składki, skoro wyłączenie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, na które nie miał wpływu. K. J. zwrócił uwagę na to, że jego sytuacja materialna uległa pogorszeniu i obecnie nie jest w stanie zapłacić zaległych składek. Pomimo trwającej choroby pozbawia się go prawa do korzystania z bezpłatnego leczenia. Skarżący nie pracuje i nie osiąga dochodów. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Prezes KRUS poinformował, że okoliczności podane przez skarżącego o jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej znane są organowi, a wskazane przez skarżącego przesłanki i argumenty nie mogą być powodem do podjęcia korzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaszły wyjątkowe i nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie innego, niż przedstawionego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwana dalej "u.p.p.s.a." -sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesiono. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że narusza ona przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej. Stosownie do art. 1 pkt 1 kpa ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z kolei, w myśl art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przepisie art. 41a usr. zawarta jest wyraźna norma kompetencyjna adresowana do Prezesa KRUS przyznająca mu prawo do umorzenia, na wniosek zainteresowanego, należności z tytułu składek. Stosownie do art. 2 ust. 2 usr Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, zatem zgodnie z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 kpa od decyzji wydanej przez niego nie służy odwołanie, lecz strona może się zwrócić do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do jej wniosku należy stosować przepisy dotyczące odwołań, czyli – także – art. 138 kpa. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 kpa, który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Pogląd ten prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 (niepublikowany) stwierdzono, że przepis art. 138 § 1 kpa zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy, i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż decyzja Prezesa KRUS wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie zawiera rozstrzygnięcie "odmówić umorzenia należności", które treściowo nie zostało przewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 kpa. Sentencja ta nie dotyczy oceny decyzji organu pierwszej. Wskazuje na podjęcie w wyniku wniosku o powtórne rozpatrzenie - po raz drugi w sprawie - decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym. Niezależnie od charakteru prawnego tej decyzji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa KRUS nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonych w przepisie art. 138 kpa. Konkluzja ta oznacza - rażące naruszenie art. 138 kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy ma podstawę do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, natomiast nie posiada podstawy do powtórnego rozpatrzenia wniosku w sposób negatywny. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w sprawie występuje naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Treść uzasadnienia umożliwia dokonanie oceny, czy decyzja została wydana zgodnie z przepisami postępowania, a jeżeli nie – czy naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy badać czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę i czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 kpa i wyjaśnianieniem stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy. Ma też za zadanie ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. W analizowanej sprawie organ odwoławczy, na półstronicowym uzasadnieniu decyzji, niczego nie wyjaśnił i nie wytłumaczył skarżącemu, a jedynie wskazał, że inaczej – niż skarżący - ocenia jego sytuację majątkową i zdrowotną oraz wpływ tej sytuacji na zdolność ponoszenia obciążeń wynikających z obowiązku zapłaty należności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestano na stwierdzeniu, iż skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę podjętej wcześniej decyzji. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalniała organu od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 kpa, gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu kpa. Zaskarżona decyzja zaakceptowała uchybienia organu pierwszej instancji, pomimo tego, że miała ona także braki w uzasadnieniu. Organ pierwszej instancji nie wskazał również dowodów i nie zamieścił uzasadnienia prawnego, ograniczając się do przytoczenia treści art. 41a ust. 1 pkt 1 usr. W ten sposób nie odniósł się do podstawowej kwestii – powstania zaległości w okresach składkowych w wyniku wprowadzenia przepisów, które następnie zostały uznane za niekonstytucyjne. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego z uwzględnieniem obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazany art. 107 § 3 kpa jest jasny, jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie decyzji, która w ogóle nie zawiera elementów wskazanych w treści tego przepisu powoduje, iż decyzja ta w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej. Pominięcie przez organ w procesie wydawania decyzji części zastosowanej normy prawnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 968/99, Wspólnota 2001/39/48 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1196/98, LEX nr 44234), a treść uzasadnienia decyzji, także decyzji wydanej w drugiej instancji, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie jest niezbywalną częścią decyzji, a zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia będącego częścią decyzji. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, zawartej w art. 11 kpa: w sprawie strona do momentu zapoznania się z treścią odpowiedzi na skargę mogła co najwyżej przypuszczać o przyczynach podjętego rozstrzygnięcia i powodach zaległości we wskazanej w decyzji wysokości. Należy przy tym zauważyć, ze dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji: są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia o braku możliwości przyznania skarżącemu ulgi, bez wyjaśnienia w treści decyzji tego stanu rzeczy i odniesienia go do obowiązujących przepisów prawa nie wypełnia znamion należytego sporządzenia uzasadnienia (por. wyrok NSA z 12 marca 1999 r., III SA 5589/98 LEX nr 44794; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., III SA 1429/96 LEX nr 44774; wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99 LEX nr 49948). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga była uzasadniona, gdyż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 u.p.p.s.a.